• IFAU förordar att de föreslagna åtgärderna implementeras som en större pilotverksamhet så att effekterna kan utvärderas.  
  Det förefaller sannolikt att vissa av de åtgärder som föreslås kan ha positiva effekter på elevers grundläggande kunskaper och möjligheten att fånga upp barn med inlärningssvårigheter, men kunskapsunderlaget är begränsat och insatserna bör därför utvärderas innan de implementeras nationellt.
• IFAU är positivt till ett förtydligande av hur långt elever förväntas nå i sin läsutveckling under årskurs 1, men ser risker med ett formellt kunskapskrav.
• IFAU har inte någon principiell invändning mot att betyg ges från årskurs 4, men ser stora risker om nuvarande betygssystem tillämpas och avråder från att det införs i årskurs 4.
  Det saknas empirisk forskning kring effekterna av nuvarande betygssystem, men teoretiska argument pekar på tydliga negativa effekter för elevers motivation samt brister i hur betygen mäter progression.

Allmänt om promemorians förslag

Det finns brister i svenska elevers grundläggande kunskaper i svenska och matematik och som sannolikt har negativ inverkan på hur barnen klarar sig i andra ämnen (Skolverket, 2014). Det är också belagt att den svenska skolan har en svag bedömningskultur och att strukturerna för att på ett tidigt stadium upptäcka och stötta barn med inlärningssvårigheter är svaga (Greiff mfl, 2012; OECD 2011).

Förslagen innefattar skyldighet att använda bedömningsstöd i årskurs 1, kunskapskrav i läsning i årskurs 1, betyg från årskurs 4 och avskaffade utvecklingsplaner. Argumentationen och den forskning som lyfts fram i promemorian gör det möjligt (eller i en del fall troligt) att man kan förvänta sig positiva effekter av förslagen. IFAU:s bedömning är dock att det inte är belagt i forskning att det paket av åtgärder som föreslås i föreliggande promemoria skulle få avsedd verkan och lyfta elevers resultat.

Avsaknaden av evidens gör att IFAU är negativt till att införa de förslag som lämnas i promemorian i samtliga skolor vid ett och samma tillfälle så som föreslås. IFAU förordar i stället att de förslag som man beslutar att genomföra blir föremål för en pilotverksamhet som möjliggör utvärdering av effekter av de föreslagna åtgärderna på elevernas resultat.

Om försöksverksamheten faller väl ut är förutsättningarna för att en reform på nationell nivå ska fungera avsevärt bättre än om lärare och skolor föreskrivs dessa förändringar oprövade. Vid sidan av bristande evidens är ett annat viktigt motiv till IFAU:s bedömning att det i den svenska skolan finns en betydande reformtrötthet och en diskussion om bristande tillit till skolans och lärarnas professionalism. Därtill lider hela det svenska skolväsendet av en svag utvärderingskultur när det gäller nationella reformer (Thullberg, 2014).

Att utvärdera om framlagda förslag faktiskt leder till bättre skolresultat för eleverna skulle ge en dylik reform betydligt bättre legitimitet och dessutom möjliggöra att oönskade och oförutsedda bieffekter kan undvikas.

I vad som följer diskuteras de enskilda förslagen vart för sig.

Det ska införas en skyldighet för huvudmännen att använda vissa bedömningsstöd i årskurs 1

IFAU anser att någon form av bedömningsstöd av elevers läsinlärning kan vara positivt, men det finns en risk med att skifta fokus mot bedömning om det sker på bekostnad av den tid som finns tillgänglig för att lära ut och träna på läsning.

I välfungerande skolmiljöer är detta sannolikt ett mindre problem, men forskning från England tyder på att viktiga insatser för förhöjd läsförmåga i vissa sammanhang handlar om att se till att det faktiskt bedrivs undervisning över huvudtaget (Machin and McNally 2008). För att bedömning ska vara meningsfull behövs också kunskap och kompetens om hur undervisningen ska leda till progression och kompetens om hur stöd skall utformas för elever som inte hänger med. Det är långt ifrån uppenbart att dessa basala förutsättningar finns i alla klassrum. Utredaren är neutral till olika undervisningsmetoder. Mot bakgrund av pågående studier från Skottland och England, finns goda skäl att utvärdera de undervisningsmetoder som används i Sverige på ett systematiskt sätt, vilket är möjligt om ett bedömningsstöd ger information om elevers läsförmåga vid skolstart (Machin mfl, 2013).

Kunskapskrav i läsförståelse bör införas i årskurs 1

IFAU är positivt till att förtydliga hur långt elever förväntas nå i sin läsutveckling under årskurs 1 för att stävja en vänta-och-se-inställning, men ser risker med ett formellt kunskapskrav.

Redan i dag ger skollagen skolor skyldighet att sätta in adekvat stöd om ett barn eller en klass riskerar att inte nå målen. Ändå finns det skolmiljöer där inget fungerande stöd sätts in och där många elever inte når målen. Frågan är dock om ett explicit kunskapskrav i årskurs 1 råder bot på detta och vilka andra konsekvenser detta kunskapskrav ska få.

Kritiskt för hur detta kommer att fungera är vad som händer med barn som inte når upp till kravet och lärarens och skolans möjligheter att ge stöd. Detta rör frågor kring tillgängliga resurser, att läraren och skolan vet hur de ska arbeta med dessa frågor, samt vilka konsekvenser som följer för lärare och skolor om de inte når målen. Hur systemet utformas kommer att ha betydelse för vilka effekter det får.

Eftersom läsning är en viktig prioritering i årskurs 1 är det troligt att de negativa konsekvenserna för andra viktiga områden blir begränsade. Däremot finns det risk att resurser fokuseras på de elever som är på gränsen att nå målen och att elever som har långt till att uppnå målen lämnas därhän samt att elever som redan har klarat målen inte får den stimulans de behöver (Neal och Schanzenbach, 2010). Promemorian anger inte hur dessa problem ska motverkas. En viktig faktor är sannolikt att återkopplingen rörande hur lärare och skolor möter målen inte bara fokuserar på andel elever som når målen utan på progression i hela fördelningen. Detta måste tas i beaktning när man utformar system för dokumentation och uppföljning och kan prövas i en pilotundersökning.

Betyg från årskurs 4

IFAU har inte någon principiell invändning mot att betyg ges från årskurs 4, men ser stora risker om nuvarande betygssystem tillämpas.

Argumenten som framförs i promemorian för att tidigare betyg kan gynna en bättre bedömningskultur är goda. Det empiriska forskningsunderlaget kring effekter av tidiga betyg är dock begränsat. En viktig slutsats i Sjögren (2010) är att tidiga betyg i genomsnitt inte förefaller avgöra hur det går på längre sikt. Detta talar för att beslut om betyg eller inte i dessa låga åldrar kan överlåtas på skolhuvudmän, under förutsättning att de på något sätt ger adekvat återkoppling. Att utvecklingsplaner inte fungerat som det var tänkt – som ett instrument för formativ bedömning – är heller inte ett fullgott motiv för att ersätta dem med en helt och hållet summativ bedömningspraxis. Det finns istället anledning att förtydliga att lärare ska ge återkoppling till elever om hur de ska göra för att förbättra sina resultat och dessutom utveckla kompetensen i lärarkåren om hur detta går till.

Men en allvarlig invändning mot att införa betyg från årskurs 4 är utformningen av nuvarande betygssystem och framförallt de kriterier som gäller för sammanvägning av olika delmål. Dessa stipulerar att eleven måste nå lägst kunskapskraven för betyget E på samtliga delmål inom ämnet för att få det sammanlagda betyget E, uppnå lägst C på samtliga delmål för att få betyget C och uppnå A på samtliga delmål för att få högsta betyg. Detta sammanvägningssystem av olika delmål innebär att en elev med resultatprofilen AAAAE högst kan få betyget D, vilket också en elev med resultatprofilen EECCC skulle kunna få. En elev med profilen AAAAF får inget betyg alls och anses nått en lägre kunskapsnivå än en elev med profilen EEEEE (Skolverket 2013). Detta system infördes med förhoppning att öka likvärdigheten i betygssättningen och minska betygsinflationen, ett mål som givet fortsatt ökning av ÅK9-betygen inte uppnåtts. IFAU ställer sig frågande till om denna sammanvägning av betygskriterier resulterar i betyg som speglar elevers progression. Det finns i dagsläget inte någon evidens om hur detta betygssystem påverkar elevers motivation. Grundläggande insikter om hur belöningssystem bör och inte bör fungera gör att IFAU avråder starkt från att detta betygssystem tillämpas från årskurs 4 ens inom ramen för en pilotverksamhet (Lazear och Gibbs, 2008), i synnerhet inte innan dess effekter på elever i högre årskurser har analyserats.

Betyg ska skickas till vårdnadshavarna

IFAU bedömer att detta skulle ge fler föräldrar information om hur det går för barnen i skolan. Att skicka hem betyg förefaller klokt eftersom dessa är viktiga handlingar som elever inte bör ges chansen att tappa bort på vägen.

Kravet på skriftlig individuell utvecklingsplan tas bort

Se kommentarer kring utvecklingsplanernas roll angående förslag om betyg från årskurs 4 ovan.

Kommentarer till promemorians konsekvensanalys

Det finns i promemorian en stor tilltro till värdet och möjligheten att bedömningsstöd och betyg ska generera kvantitativ information av värde för skolans planering av pedagogiska insatser på individ- och gruppnivå, men även att göra bedömningar av pedagogiska insatser på skolnivå. IFAU håller med om att det finns en stor potential av att på ett systematiskt sätt använda den information verksamheten genererar för att uppnå bättre styrning. Särskilt gäller detta möjligheterna till att skapa value-added-mått på lärar- och skolnivå.[1]

IFAU är dock tveksamt till om kapacitet finns hos enskilda skolor och huvudmän för att använda denna statistik på ett systematiskt sätt. Detta kräver betydande utbildningsinsatser och en förändrad inställning till kvantitativa resultatmått. Det finns vissa risker med en alltför naiv användning av dylika mått för att tillskriva enskild framgång eller motgång  för enskilda elever, lärare eller skolor. Kostnaderna för IT-system och hantering och meningsfull analys av data på grupp- och skolnivå är betydande. Således är förslagen på intet sätt neutrala i förhållandet mellan stora och små huvudmän. Det är möjligt att skolväsendet kan inspireras av sjukvårdens kvalitetsregisters fokus på att skapa gemensamma system som producerar återkoppling till användarna som motiverar användandet.

Konsekvensanalysen utgår ifrån att de stödåtgärder som kommer att fordras för att alla elever ska uppnå målen inte kommer att kosta ytterligare resurser, eller att de sparar mer än de kostar. Detta är möjligt, men vinsterna i form av minskat stödbehov i senare årskurser uppstår långt efter att kostnaderna för ökat stöd tidigt uppstår. Detta måsta hanteras inom ramen för skolans eller kommuners budget. Dagens kommunala budgetregler innebär att kommuner inte kan låna till denna typ av investering. Detta försvårar finansieringen av detta förslag, i synnerhet i kommuner där skolan utgör en stor del av budgeten (Björklund et al 2010).

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Docent Anna Sjögren har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också docent Björn Öckert deltagit.

Referenser

Björklund, A., P. Fredriksson, J.-E. Gustafsson och B. Öckert (2010), Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: Vad säger forskningen?, IFAU Rapport 2010:13

Greiff, von Camilo, Anna Sjögren och Ing-Marie Wieselgren (2012) En god start – en ESO-rapport om tidigt stöd i skolan, Rapport 2012:2

Lazear och Gibbs, (2008) Personnel Economics in Practice, Wiley

Machin och McNally (2008) The literacy hour Journal of Public Economics 92 (2008) 1441–1462

Machin Stephen, Sandra McNally, Martina Viarengo (2013) Learning to Read, draft.

Neal, D. och D. Witmore Schanzenbach (2010) “Left Behind by Design: Proficiency Counts and Test-Based Accountability” The Review of Economics and Statistics, 92(2) 263-283.

OECD (2011) Reviews of Evaluation and Assessment in Education: Sweden 2011

Sjögren, A. (2010) Graded children – evidence of long-run consequences of school grades from a nationwide reform. Uppsala: IFAU – Institute for Labour Market Policy Evaluation

Skolverket (2013), Betygsskalan och betygen B och D – en handledning

Skolverket (2014) Grundskolan i internationella kunskapsmätningar - kunskap, skolmiljö och attityder till lärande

Thullberg, P (2014). Utvärdera för utveckling - om utvärdering av skolpolitiska reformer, SOU 2014:12