Mer trygghet och bättre försäkring

Remisställare:

Socialdepartementet
103 33 Stockholm

Utredningen lämnar ett stort antal förslag och överväganden om de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Nedan följer IFAU:s huvudsakliga kommentarer i punktform följt av lite utförligare kommentarer till förslagen för de olika delarna i utredningen.

IFAU bedömer att:

  • Det är motiverat att kartlägga, analysera och rapportera statens subvention och reglering av kompletterande avtalade försäkringar.
  • Ersättningar från socialförsäkringarna baserade på faktiska historiska inkomstuppgifter kan innebära ett sämre försäkringsskydd för anställda med mycket temporär frånvaro, vilket inte diskuteras i utredningen.
  • Det är ändamålsenligt att använda e-inkomstuppgifter i arbetslöshetsförsäkringen och att ersätta arbetsvillkoret med ett inkomstvillkor.
  • Eftersom sjukdom och arbetsförmåga är föränderliga begrepp med en politisk dimension är det sannolikt inte realistiskt eller önskvärt att bestämma tydliga mål för sjukfrånvaron.
  • Det saknas empiriska belägg för att de stora svängningarna i sjukfrånvaron beror på växlingar i folkhälsan, eller på sjukvårdens bedömning och behandling av sjukdom. Därför är det troligt att kommittén överskattar sjukvårdens roll i att påverka sjuktalen.
  • Utredningen har inte visat tillräckligt stöd för rekommendationen att flytta samordningsansvaret för rehabiliteringsinsatser från Försäkringskassan till hälso- och sjukvården, arbetsgivaren och Arbetsförmedlingen.
  • Det är angeläget att adressera skillnaderna mellan kvinnor och män i beviljandegrad i arbetsskadeförsäkringen.
  • Förslagen om en bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen, förstärkt forskning och en mer sammanhållen arbetsskadestatistik är motiverade.
  • Det är motiverat att komplettera begränsningen i antalet ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen med en begränsning i kalendertid. En diskussion om att ersätta ersättningsdagar med kalenderdagar förefaller vara motiverad.
  • Återinförandet av den s.k. 100-dagarsregeln har förmodligen liten effekt i praktiken. Regeln kan leda till bättre matchningar, men riskerar också att leda till längre arbetslöshetstider.
  • Det saknas en problematiserande diskussion om för- och nackdelar med en statligt finansierad försäkring respektive dagens system med A-kassor.
  • Det hade varit önskvärt om utredningen presenterat konkreta förslag för hur andelen individer som täcks av arbetslöshetsförsäkringen ska ökas.
  • Det finns goda skäl till att integrera arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. IFAU delar inte utredningens bedömning att de två ersättningarna har olika syften och målgrupp.
  • Det är troligen ändamålsenligt att definiera taket i arbetslöshetsförsäkringen i termer av ersättningsgrundande inkomst. Därmed kan fler individer möta en avtrappning i ersättningen.

DEL 1 Ett rättvisande inkomstunderlag

IFAU bedömer att:

  • Ersättningar från socialförsäkringarna baserade på faktiska historiska inkomstuppgifter kan innebära ett sämre försäkringsskydd för anställda med mycket temporär frånvaro, vilket inte diskuteras i utredningen.
  • Det är ändamålsenligt att använda e-inkomstuppgifter i arbetslöshetsförsäkringen och att ersätta arbetsvillkoret med ett inkomstvillkor.

Förslag i socialförsäkringarna

IFAU delar utredningens uppfattning om att beräkningar av arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner baserade på faktiska e-inkomstuppgifter under de 12 senaste månaderna kommer att göra socialförsäkringsförmånerna mer förutsebara för den enskilde, mer rättssäkra och administrativt effektivare.

Omfördelningsaspekter av förslaget diskuteras i kapitel 7 och i kapitel 25. Särskilt framhålls att de nya reglerna kommer förbättra försäkringsskyddet för personer med svag förankring i arbetslivet, som med dagens framåtblickande ersättningssystem kan ha svårt att påvisa framtida inkomster. Mindre diskussionsutrymme får den grupp anställda som har inkomster under taket och som av olika anledningar har mycket frånvaro under ramtiden. Temporär frånvaro p.g.a., t.ex., vård av sjukt barn, innebär lägre faktiska inkomster och därmed en lägre e-inkomst. I nuvarande system påverkas inte den sjukpenninggrundande inkomsten av temporär frånvaro, vilket påpekas i avsnitt 6.4.1. Under en övergångsfas (under etapp 1) kommer de nuvarande reglerna att behållas som ett alternativ, men i förlängningen (under etapp 2) kommer all ersättning baseras på e-inkomster. Det slutgiltiga förslaget kan alltså innebära ett sämre försäkringsskydd för anställda med mycket temporär frånvaro, vilket är en grupp som i hög grad utgörs av kvinnor. I utredningen finns ingen konsekvensanalys för denna grupp.

Förslag i arbetslöshetsförsäkringen

IFAU bedömer att införandet av e-inkomst och övergången till ett inkomstvillkor i arbetslöshetsförsäkringen kommer att innebära avsevärda förenklingar. Dagens fastställande av arbetstiden kan i vissa fall vara svår och rättsosäker. De e-inkomster som rapporteras av arbetsgivaren är sannolikt mer transparenta och likvärdiga. Det är dock inte helt oproblematiskt att ersätta ett arbetsvillkor med ett inkomstvillkor, vilket utredningen utförligt diskuterar. Det föreslagna införandet i två etapper förefaller ändamålsenligt, liksom det faktum att det ska finnas möjligheter för individer att få rätten till ersättning prövad enligt ett arbetsvillkor om inkomstvillkoret inte uppfylls.

DEL 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

IFAU bedömer att:

  • I utredningen diskuteras mål för sjukfrånvarons nivå (”referensmål”) samt behovet av en bred politisk överenskommelse om regler som ska vidtas när sjuktalet avviker från referensmålet. Då arbetsförmåga och sjukdom är begrepp som kan förändras över tid, och det råder politisk oenighet om vilken nivå på sjukfrånvaron som är önskvärd vid varje given tidpunkt, är det sannolikt inte realistiskt, och inte heller önskvärt, att bestämma tydliga mål för sjukfrånvaron.
  • Kommittén lägger troligen för stor vikt vid hälso- och sjukvården som ett sätt att påverka sjukfrånvaron. Det saknas empiriska belägg för att de stora svängningarna i sjukfrånvaron beror på växlingar i folkhälsan, eller på sjukvårdens bedömning och behandling av sjukdom. Däremot finns många studier som pekar på vikten av sjukförsäkringens utformning, och trovärdig empirisk evidens kring vikten av Försäkringskassans bedömning.

Utvecklade mål för sjukfrånvaron (10.1.1) samt behovet av fasta spelregler (10.2.1)

Både arbetsförmåga och sjukdom är normativa begrepp som förändras över tid (ISF, 2012). Förutom förändringen över tid råder dessutom politisk oenighet om vilken nivå på sjukfrånvaron som är önskvärd vid varje given tidpunkt. Det är därmed inte önskvärt och sannolikt inte heller möjligt att bestämma tydliga mål för sjukfrånvaron.

Förstärkt ansvar för sjukfrånvaron för hälso- och sjukvården (10.1.2) samt utvecklat bedömningsstöd för hälso- och sjukvårdens arbete med tidiga insatser (10.1.6)

Det saknas empiriska belägg för att de stora svängningarna i sjuktalen över tid påverkas av växlingar i befolkningens hälsotillstånd, eller i vårdens förmåga att bedöma och bota sjukdom. Detta diskuteras även i utredningen (t.ex. s. 490; se även ISF, 2012). Det är oklart huruvida sjuktalen kan påverkas nämnvärt av att lägga större ansvar på hälso- och sjukvården. Som även påpekas i utredningen finns dock en mängd empiriska belägg för att reglernas utformning påverkar sjukfrånvaron. Dessutom är Försäkringskassans bedömning troligen en viktig faktor: i en ny studie från ISF visas att ökningen i sjukfrånvaron sedan 2011 har skett samtidigt som Försäkringskassan kontrollerar de sjukskrivnas rätt till ersättning i allt mindre utsträckning (ISF, 2015).

När det gäller tidiga insatser finner ISF (2014) att tidigareläggning av Försäkringskassans rehabiliteringsinsatser enligt Sassam reducerar återgången i arbete.  En tidigare utvärdering av Försäkringskassans Sassam-kartläggning finner ingen effekt av tidigareläggning av insatserna på sjukfrånvarons längd (Försäkringskassan, 2010). Det är med andra ord tveksamt om tidigare insatser kan leda till lägre sjukfrånvaro; om något verkar effekten vara den motsatta.

Förbättrad standardtrygghet (10.1.4)

Konsekvenserna av detta förslag för statsfinanserna och för arbetsmarknaden förefaller inte vara tillräckligt utredda. I avsnitt 25.2.1 nämns siffran 200 miljoner. Det saknas beräkningsunderlag i utredningen. Den faktiska kostnaden kommer rimligen att bero på hur reallönerna och sjukfrånvaron utvecklas över tid, och därtill även på sammansättningen av sjukfrånvarande med avseende på t.ex. inkomst. När det gäller sysselsättningseffekterna står att ”…antalet personer som träffas av reformen, så att den ger en faktisk inkomstförbättring, beräknas bli så pass begränsat, att de totala effekterna på sysselsättningen blir små…”. Om reformen beräknas nå så få personer bör man ifrågasätta om den ska genomföras. Om reformen beräknas nå en större grupp är det å andra sidan angeläget att göra en bättre bedömning av reformens effekter på sysselsättning och arbetade timmar. En mer detaljerad uppskattning av de direkta kostnaderna under olika scenarier (t.ex. beträffande reallöneutveckling och hur sjukfrånvaron utvecklas) är också önskvärd.

DEL 3 Bättre stöd för återgång i arbete vid ohälsa

IFAU bedömer att:

  • Utredningen har inte visat tillräckligt stöd för rekommendationen att flytta samordningsansvaret för rehabiliteringsinsatser från Försäkringskassan till hälso- och sjukvården, arbetsgivaren och Arbetsförmedlingen.

Samverkan

Hälso- och sjukvården har relativt små incitament att verka för att förkorta eller förebygga sjukfrånvaro, och fokus på återgång i arbete är svagt. IFAU delar utredningens åsikt att återgång i arbete och minskad sjukskrivning bör bli centrala mål i hälso- och sjukvårdens verksamhet, men befarar att ett utökat samordningsansvar inte kommer att vara tillräckligt för att åstadkomma detta. Försäkringskassan är den myndighet som har direkta incitament att minska sjukfrånvaron och har den största kunskapen om åtgärder för att åstadkomma detta. Det ter sig riskabelt att ta bort Försäkringskassans samordningsansvar utan några förstärkta incitament för att minska sjukfrånvaron, eller någon förstärkt kompetens på området, hos de andra aktörerna.

DEL 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

IFAU bedömer att:

  • Det är angeläget att adressera skillnaderna mellan kvinnor och män i beviljandegrad i arbetsskadeförsäkringen.
  • Förslagen om en bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen, förstärkt forskning och en mer sammanhållen arbetsskadestatistik är motiverade.

DEL 5 En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

IFAU bedömer att:

  • Det är motiverat att komplettera begränsningen i antalet ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen med en begränsning i kalendertid. En diskussion om att ersätta ersättningsdagar med kalenderdagar förefaller vara motiverad.
  • Återinförandet av den s.k. 100-dagarsregeln har förmodligen liten effekt i praktiken. Regeln kan leda till bättre matchningar, men riskerar också att leda till längre arbetslöshetstider.
  • Det saknas en problematiserande diskussion om för- och nackdelar med en statligt finansierad försäkring respektive dagens system med A-kassor.
  • Det hade varit önskvärt om utredningen presenterat konkreta förslag för hur andelen individer som täcks av arbetslöshetsförsäkringen ska ökas.
  • Det finns goda skäl till att integrera arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. IFAU delar inte utredningens bedömning att de två ersättningarna har olika syften och målgrupp.
  • Det är ändamålsenligt att definiera taket i arbetslöshetsförsäkringen i termer av ersättningsgrundande inkomst. Därmed kan fler individer möta en avtrappning i ersättningen.

Kalendertid

Erfarenheten har visat att jobbchanserna minskar med arbetslöshetstidens längd. Det är därför viktigt att utformningen av försäkringen skapar drivkrafter till att snabbt komma i arbete. Möjligheterna att sprida ut sina ersättningsdagar över en mycket lång tid minskar dessa drivkrafter och kan bidra till längre arbetslöshetstider. Det skapas också otydligheter när en individ förväntas möta en avtrappning i ersättningsnivå eller när personen möter Jobb- och Utvecklingsgarantin. IFAU menar därför att det finns skäl till att ha en begränsning i möjligheterna att sprida ut sina ersättningsdagar. En gräns på 5 år är dock relativt lång och frågan är om den får någon effekt i praktiken.

En diskussion om att ersätta ersättningsdagar med kalenderdagar förefaller motiverad. Både tydligheten och drivkrafterna skulle stärkas i ett sådant system. Det kan också noteras att sjukförsäkringen är uppbyggd kring kalendertid.

100-dagarsregeln återinförs

Syftet med införandet av 100-dagarsregeln är att åstadkomma bättre matchningar. Då det saknas studier kring effekterna av en sådan regel är det svårt att bedöma om syftet kommer att uppnås. IFAU noterar dock att redan idag gäller att vid bedömningar av lämpligt arbete ska tillgången till arbetstillfällen över hela arbetsmarknaden beaktas, men det geografiska och yrkesmässiga sökområdet ska vidgas i takt med att arbetslösheten fortgår.

Införandet av en 100-dagarsregel kan vidare leda till att den arbetssökande blir mer passiv och restriktiv i sitt jobbsökande, vilket i så fall riskerar leda till längre arbetslöshetstider.  Det är viktigt att arbetslöshetsförsäkringen skapar rimliga drivkrafter till arbete över hela arbetslöshetsperiodens längd.

Ny deltidsbegränsning

IFAU bedömer att det är ändamålsenligt med en begränsning i möjligheterna att ta ut deltidsersättning, men att det är svårt att veta vad som är en rimlig gräns. Det finns indikationer på att dagens begränsning (75 ersättningsdagar) kan vara för kort och att det inte ges tillräckliga incitament för heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb (se t.ex. Ek och Holmlund, 2011). Samtidigt var den tidigare gränsen på 300 ersättningsdagar troligen för generös och innebar att systemet riskerade att utnyttjas för att t.ex. subventionera deltidsarbete. Det är positivt att utredningen föreslår en begränsning i kalendertid, snarare än i termer av ersättningsdagar.

Allmänt om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

Det finns goda skäl till att alla personer ska omfattas av ett inkomstskydd vid händelse av arbetslöshet, vilket IFAU har påpekat i tidigare remissvar om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (se remissvar 2008-08-14). Är försäkringen frivillig kommer det att finnas personer som väljer att inte försäkra sig. Blir dessa individer arbetslösa kommer staten ändå att behöva ta ansvar för individen, och då i form av ekonomiskt bistånd som inte är utformat för att underlätta en snabb återgång till arbete.

Utredningen ska enligt direktiven ta hänsyn till fördelarna med ett A-kassesystem. Det huvudsakliga argument för A-kassor som framförs i betänkandet är att de bidrar till en hög facklig anslutningsgrad och att det därmed bidrar till den framgångsrika kollektivavtalsmodell som finns i Sverige. Utredningen för dock inga problematiserande resonemang kring detta argument.

IFAU menar att det knappast kan vara arbetslöshetsförsäkringens huvudsakliga syfte att bidra till en hög facklig anslutningsgrad. Även om man bedömer att en hög facklig anslutningsgrad är önskvärd, vilket i grunden är en politisk fråga, borde det kunna uppnås på andra sätt. Flera viktiga frågor lämnas obesvarade, t.ex. (i) hur stor är betydelsen av ett system med A-kassor för den fackliga organisationsgraden? (ii) hur hög behöver den fackliga organisationsgraden vara för att kollektivavtalsmodellen ska värnas? och (iii) kan den fackliga anslutningsgraden också stimuleras i en statlig försäkring genom kollektivavtalade tilläggsförsäkringar, dvs., skulle samma effekt kunna uppnås i en statligt administrerad försäkring?

Utredningen bedömer att dagens system med A-kassor är ändamålsenligt. Ändå påpekas en rad brister i rättsäkerhet och tillämpning. IFAU har inte kompetens att värdera om de förslag som presenteras löser de problem som identifierats. IFAU noterar dock att de problem om komplexitet, svårtillgänglighet, tydlighet och rättssäkerhet som utförligt diskuteras i rapporten är argument för en statligt administrerad försäkring.

IFAU bedömer att kollektivavtalen och den svenska modellen i många avseenden haft positiva effekter på lönebildning och svensk arbetsmarknad. Det behöver dock inte tas som intäkt för att arbetslöshetsförsäkringen nödvändigtvis behöver organiseras av fristående A-kassor. Sammantaget saknar IFAU en problematiserande text om för- och nackdelar med en statligt administrerad obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. 

Täckningsgrad – underförsäkrade och oförsäkrade

IFAU menar att både underförsäkringen och andelen oförsäkrade är problematiska. Huvudskälet till detta är att många personer blir beroende av det ekonomiska biståndet i händelse av arbetslöshet. Utredningen presenterar inga förslag för att minska problem med underförsäkring (annat än att förslagen om t.ex. indexerad ersättning och tydligare regler kan bidra till att fler ansluter sig till A-kassorna). Detta kan tyckas märkligt då det minskade medlemsantalet i A-kassorna har varit den utlösande faktorn till diskussionerna om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och då utredningen anser att en hög anslutningsgrad och hög facklig organisationsgrad är själva motivet till dagens utformning av arbetslöshetsförsäkringen.

IFAU bedömer det som motiverat att öppna arbetslöshetsförsäkringen för fler personer som söker arbete. På principiella grunder kan man argumentera för att arbetslöshetsförsäkringen i större utsträckning ska vara en försäkring mot arbetslöshet snarare än en försäkring mot förlorad inkomst. Man kan också argumentera för att försäkringen inte bara ska vara en omställningsförsäkring mellan arbeten utan också för omställning från studier till arbete. Den tanke som presenteras i utredningen om en statligt administrerad grundförsäkring där även aktivitetsstödet administreras är en intressant tanke som skulle kunna rymma en diskussion om åtgärder för att minska andelen oförsäkrade arbetssökande.

Inkomstbaserad grundersättning

IFAU bedömer att det är rimligt att indexera taket för grundersättningen till löneutvecklingen. Taket bör baseras på en uppfattning om önskat försäkringsvärde, och det finns inga skäl till att ersättningsgraden bör minska bara för att lönerna stiger. IFAU ser även en poäng med att grundersättningen ska vara kopplad till tidigare inkomst, det tydliggör kopplingen till och värdet av arbete. Hur hög grundersättningen ska vara är en politisk fråga, det bör dock konstateras att om ersättningsnivån och taket för grundersättningen är satt för lågt kommer individer att behöva komplettera med ekonomiskt bistånd.

Den frivilliga inkomstersättningen

IFAU delar utredningens bedömning att det finns positiva effekter av en avtrappning i ersättningen (se t.ex. Fredriksson och Holmlund, 2006) och att det är problematiskt att den avtrappning som finns i realiteten inte påverkar särskilt många arbetssökande. Anledningen till detta är att de flesta har en ersättning som motsvarar den maximala dagpenningen som inte ändras över arbetslöshetstidens längd. IFAU är därför positivt till den konstruktion som föreslås som definierar ett tak i maximal ersättningsgrundande inkomst som kan justeras i takt med att ersättningsnivån justeras ned. IFAU är vidare positivt till att indexera taket i den frivilliga inkomstersättningen till löneutvecklingen av samma anledning som vad gäller grundersättningen.

Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd

IFAU delar inte utredningens bedömning utan menar att det finns goda skäl att överväga att integrera aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning. Båda ersättningarna riktar sig till arbetssökande individer. Det som huvudsakligen skiljer dem åt är att i ena fallet handlar det om öppet arbetslösa, i andra fallet om deltagare i program. Enkelheten och tydligheten i utformningen av arbetsmarknadspolitiken skulle öka med ett enhetligt system.

DEL 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

Studerande och trygghetssystemen, sjukförsäkring (22.3.1)

Det är enligt IFAU:s mening oklart om kommittén föreslår fortsatt utredning eller att deltidssjukskrivning för studerande möjliggörs utan ytterligare analys. Enligt kommitténs bedömning bör frågan om deltidssjukskrivning för studerande utredas vidare (”…Möjligheterna till deltidssjukskrivning för studerande bör utredas vidare.…”, se början av avsnitt 22.2.1). Kommitténs förslag 22.3.1, som rör denna fråga, framstår dock som skarpt (”En möjlighet införs att vid särskilda skäl vara sjukskriven på deltid med en sammanlagd deltidsersättning inom studiemedelssystemet.”).

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Forskare Lisa Laun har varit föredragande.

  

Källor

Andersen, T. och M. Svarer (2011), ”Business Cycle Dependent Unemployment Insurance”, Nordic Economic Policy Review, Nummer 1, 2011.

Ek, S. och B Holmlund (2011), ”Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i Sverige”, Bilaga 10 till Långtidsutredningen 2011.

Fredriksson, P och B Holmlund (2006), ”Improving Incentives in Unemployment Insurance: A Review of Recent Research”, Journal of Economic Surveys, 20, 375-386.

Försäkringskassan (2010), ”Underlättar tidiga insatser i sjukskrivningsprocessen återgången i arbete?”, Socialförsäkringsrapport 2010:9.

ISF (2012), ”Stabilitet i sjukfrånvaron”, ISF Rapport 2012:15.

ISF (2014), ”Leder utredning av sjukskrivna till ökad återgång i arbete?”, ISF Rapport 2014:21.

ISF (2015), ”Tidsgränserna i sjukförsäkringen”, ISF Rapport 2015:5.