Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning

Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning är en utredning av god kvalitet som på ett bra sätt diskuterar styrstrategier i offentlig sektor. Forskningsläget är av sådan karaktär att det egentligen är svårt att ha en tydlig uppfattning om vilka effekter olika sätt att styra kommer att få. Det är givetvis ett problem, men vi menar att man givet förutsättningarna har lyckats hamna i rimliga slutsatser i utredningen. Därmed finns det inte något förslag i avsnitt 6 som vi direkt avstyrker. En del förslag tycker vi verkar särskilt lovande. Andra förslag tror vi kan vara bra även om vi vill lyfta fram och diskutera potentiella problem som utredningen inte berört i tillräcklig omfattning. Det finns också förslag som vi inte har någon bestämd åsikt om och som följaktligen lämnas utan kommentar.

Våra huvudsakliga synpunkter

• Vi tillstyrker förslaget att verksamhetsdelen bör avskaffas i regleringsbreven och att instruktionen blir det centrala styrande dokumentet.
• Vi tillstyrker förslaget att myndigheter inte ska bedöma effekter av sina prestationer i årsredovisningarna.
• Vi tillstyrker förslaget att budgetunderlaget bör ersättas med ett beräkningsunderlag.
• Vi tillstyrker förslaget om att underlag för omprövning av myndigheters uppgifter främst ska tas fram utanför berörd myndighet.
• Vi tillstyrker de idéer som finns om att stärka utredningsväsendet och att förbättra Regeringskansliets förmåga att identifiera relevant kunskap.
• Vi ser i likhet med utredningen behov av informella kontakter i offentlig sektor, men vi tycker att det saknas konkreta förslag på hur man ska hantera de problem med t ex insyn, möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande som är en trolig konsekvens av de förslag som utredningen lämnar.

Remissvaret disponeras på så sätt att vi kommenterar förslagen under samma breda rubriker som utnyttjas i utredningen: ”Regeringens styrning” (avsnitt 6.3), ”Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig verksamhet” (avsnitt 6.4) och ”Informella kontakter” (avsnitt 6.5).

Regeringens styrning

Merparten av förslagen återfinns under rubriken ”Regeringens styrning”. Man föreslår att instruktionen ska bli det centrala styrdokumentet, medan regleringsbrevet avgränsas till att enbart reglera finansiella villkor (avsnitt 6.3.1–6.3.2). Man vill i samband med detta också avskaffa den verksamhetsstruktur (avsnitt 6.3.4) som betyder att överordnade mål ”bryts ner på ett sådant sätt att de resultat som uppnås på lägre nivåer avgör framgången på högre nivåer” (s 255). Vidare föreslås att myndigheterna ska ha stor frihet att i sina årsredovisningar redovisa vilken information som är relevant, samtidigt som redovisningarna bör innehålla inriktning, omfattning och kostnader förknippade med uppgifter som myndigheten ålagts genom lag, instruktion eller andra beslut. Redovisningen ska rikta in sig på genomförande och prestationer, snarare än på effekter av myndighetens verksamhet (avsnitt 6.3.3). Slutligen föreslås att det budgetunderlag som myndigheterna tar fram ersätts av ett ”beräkningsunderlag” (lämnas 1 april). Den stora skillnaden mellan dessa båda dokument är att beräkningsunderlaget bara ska innehålla de tekniska delarna i budgetunderlaget medan pläderande för högre anslag undviks. Den senare typen av ”information” vill utredarna istället att myndigheterna anger i andra dokument (avsnitt 6.3.5).

Vi instämmer i bedömningen att regleringsbreven och deras förhållande till bl a instruktionen kan vara problematisk. Att avskaffa verksamhetsdelen i regleringsbrevet och att låta instruktionen, med ett långsiktigt perspektiv, bli styrande kan därför tänkas vara förnuftigt. Vi tillstyrker också förslaget att myndigheterna i sina årsredovisningar främst ska rikta in sig på att presentera hur man genomfört sin verksamhet och vilka prestationerna har varit. I regel har inte myndigheterna möjlighet att uttala sig om effekter av sin verksamhet. Kvalificerad effektutvärdering kräver utvärderings- och forskarkompetens som saknas på de flesta myndigheter. Vi tillstyrker förslaget om att ersätta budgetunderlaget med ett beräkningsunderlag.

Vi vill emellertid påpeka en sak i samband med regerings styrning av myndigheterna. En inte helt orimlig utveckling som en konsekvens av förslagen är att många av de påbud som idag återfinns i regleringsbreven istället kommer att kanaliseras på andra sätt. En möjlighet som nämns i utredningen är att instruktionerna istället ökar i omfattning. En annan tänkbar utveckling är att informell styrning ökar eller att myndigheterna får flera uppdrag på ad hoc-basis. Man kan fundera över om detta verkligen är att föredra framför det uppenbara alternativet att försöka förbättra regleringsbreven. Ur t ex en uppföljnings- och utvärderingshorisont skulle mer informell styrning och mindre tydlig dokumentation vara ett problem, vilket kan försvåra möjligheterna att utkräva ansvar. Trots dessa potentiella problem – som vi menar att man bör beakta i framtida styrning – tycker vi att utredningens förslag är rimliga.

Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig verksamhet

I utredningen föreslås att underlag för att ompröva myndigheters uppgifter i huvudsak tas fram utanför den berörda myndigheten. I samband med detta vill man bl a se en ”partiell renässans för kommittéväsendet” (s 265) som bör ges möjlighet att i högre grad tillföra kunskap till politiska beslutsprocesser. Man betonar också behovet av att Regeringskansliet förstärker sin förmåga att identifiera relevant kunskap (avsnitt 6.4.1). Ett annat förslag är att budgetpropositionen renodlas till att bli ett framåtriktat dokument. Riksdagens behov av att kunna bedöma om Regeringen svarat upp mot sina uppgifter ska istället finnas i årsredovisningen för staten (avsnitt 6.4.2) och i särskilda skrivelser på olika samhällsområden (avsnitt 6.4.3).

IFAU tillstyrker de förslag som anges i avsnitt 6.4. Vi vill särskilt betona att extern utvärdering i offentlig sektor är viktigt. Vi tror också att ett förbättrat kommittéväsende och en förstärkning av Regeringskansliets förmåga att identifiera relevant kunskap är bra för att öka kvaliteten på beslut. I detta sammanhang ska poängteras att det är viktigt att tillräckliga resurser ges i form av t ex kompetent personal och ordentligt med tid.

Informella kontakter

Det sista förslaget som tas upp handlar om informella kontakter. Här är utredningen otydlig. Man menar dock att formerna för informella kontakter bör klargöras för berörda aktörer och ibland utvecklas (avsnitt 6.5).

Anledningen till att detta förslag är otydligt är förmodligen att det är genuint svårt att avgöra vilka informella kontakter som är tillåtna. Den svenska förvaltningsmodellen (som utredningen inte behandlar) är i sin konstruktion diffus (se t ex Petersson 2002). Det finns vissa negativa aspekter av att använda informella kontakter i offentlig sektor i hög grad, t ex med avseende på utvärderingsmöjligheter, insyn och ansvarsutkrävande. Dessa problem tonar utredningen ned, vilket är synd. Vi tror dock i likhet med utredningen att informella kontakter kommer att behövas fortsättningsvis och att detta oftast är problemfritt. Dessutom tycker vi att det är bra att utredningen menar att man ska försöka klargöra formerna för informella kontakter. Däremot är vi osäkra på om detta kommer att lyckas i praktiken. Vi ser inte heller några förslag i utredningen om vad som konkret ska göras för att komma till rätta med de potentiella svagheter som finns med informella kontakter. Om det blir så att de informella kontakterna fortsätter att öka, vilket är en naturlig följd av förslagen som utredningen presenterar i avsnitt 6.3, blir det ännu viktigare att komma med konkret vägledning om hur dessa kontakter får se ut och hur problem som är förknippade med informell styrning ska hanteras.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Fil Dr Martin Lundin har varit föredragande.

Referenser

Petersson, O (2002), Statsbyggnad – Den offentliga maktens organisation, SNS Förlag, Stockholm.