Betänkandet Egenansvar – med professionellt stöd (SOU 2008:58)

Diarienummer: DNR 93/2008

Remisställare:

Integrations- och jämställdshetsdepartementet
Enheten för migration och urban utveckling
103 33 Stockholm

Sammanfattning

IFAU instämmer i behovet av att utforma en politik för snabbare arbetsmarknadsinträde bland nyanlända och stöder tanken på att staten ges ett större och samlat ansvar i detta arbete. Då de föreslagna insatserna innebär stora och utökade kostnader är det särskilt angeläget att ett system för datainsamling, uppföljning och utvärdering tas i bruk. IFAU diskuterar också hur insatserna kan implementeras för att göras utvärderingsbara. IFAU noterar vidare att betänkandet betonar betydelsen av ekonomiska incitament för individen men behandlar i mycket mindre utsträckning hur agerandet hos myndigheter och företag kan påverkas av de föreslagna systemen.

Målgruppen och olika parters ansvar

Det ligger i samhällets intresse att alla invånare har möjlighet till självförsörjning och därmed kan bidra till gemensamma behov. Därför är det inte uppenbart varför målgruppen för introduktionen ska avgränsas till de angivna grupperna av nyanlända. Betänkandet betonar också att det inte enbart är arbete som är målet med introduktionen (viss planerad verksamhet ska t.ex. inte avbrytas för att individen finner arbete). Det är möjligt att den utvidgade tidsramen för flyktinganhöriga gör att en stor majoritet av de personer som är i behov av extra stöd får det, men risken finns att vissa grupper faller utanför. Det skulle därför vara önskvärt med ett förtydligande av skälen för att utesluta vissa kategorier av nyanlända.

Tanken att lägga ett större ansvar för introduktionsverksamheten på en statlig myndighet är rimlig eftersom kostnaderna ändå till största delen faller på staten. Flera studier pekar också på att kommunernas verksamheter inom arbetsmarknadsområdet som riktar sig till liknande målgrupper många gånger uppvisar svaga resultat (se t.ex. Forslund & Nordström Skans 2006, Hjertnér Thorén 2008). Erfarenheter från tidigare reformer av flyktingmottagandet visar också på negativa effekter av att kommunerna i praktiken ges ett större ansvar (Edin, Fredriksson & Åslund 2004). Oavsett vilken myndighet som ges huvudansvaret är det av värde att tydliggöra Arbetsförmedlingens ansvar för ett snabbt inträde på arbetsmarknaden. Mer resurser i samband med ett utökat ansvar förbättrar rimligen förutsättningarna för att nyanlända ska kunna ta del av Arbetsförmedlingens erfarenhet av t.ex. validering och andra insatser lämpade för målgruppen.

Betänkandets förslag innebär att privata företag ges en stor roll i och med införandet av ”introduktionslotsar”. Här är kunskapsunderlaget sämre. En av få tillgängliga utvärderingar som jämför privata och offentliga insatser pekar på att privata aktörer åtminstone inte lyckas bättre med att hjälpa invandrade till arbete (Behrenz m fl 2004). Andra erfarenheter pekar på att verksamhet av den typ som lotsarna är tänkta att utföra kan ha positiva effekter, men att detta kan kräva mycket resurser per klient (Johansson & Åslund 2006).

Förslagen verkar också utgå ifrån att en ökad närvaro av privata aktörer automatiskt ger en mer likvärdig introduktion oavsett var i landet individen bor. Detta är dock långt ifrån en självklarhet eftersom även företagen kan antas arbeta på olika sätt och vara mer representerade i vissa regioner än i andra. Det förefaller också som att de kompetensprofiler som skissas för lotsarna är så omfattande att det går att ifrågasätta att enskilda personer faktiskt besitter alla kvalifikationer som efterfrågas. Formuleringar som ”specialiserad på att arbeta med kvinnor från andra kulturer som behöver särskilt stöd” (s.104) behöver också motiveras. Vad menas här med andra kulturer, och varför är hjälpbehovet för dessa kvinnor särskilt stort? Risken finns att åtgärder som utformas utifrån schablonartade föreställningar missar målet (Thomson & Hoflund 2000).

Incitamenten för olika parter

Betänkandet lägger stor vikt vid att den enskildes incitament att aktivt medverka i introduktionen ska stärkas. Men hur drivkrafterna för kommuner och företag kan påverkas av olika utformningar av programmen behandlas mer sparsamt. Utredningen diskuterar för- och nackdelar med olika system för ersättning till lotsarna och konstaterar att det är angeläget att dessa inte har något att vinna på att individen går kvar i introduktionen. Men avvägningen är svår – risken med klumpsummesystem blir att lotsarna försöker välja ”enkla fall” (eventuellt utifrån information som inte myndigheten har tillgång till). Även om tanken är att lotsarna inte ska kunna tacka nej till en individ är det svårt att se att detta inte skulle vara möjligt i praktiken, t.ex. med hänsyn till arbetsbelastning. Möjligheten till förlängning av introduktionsperioden gör också att det finns risk att lotsarna söker förlängningar i perioder då antalet klienter är litet i syfta att trygga den egna inkomsten. Kunskapen om vilka praktiska konsekvenser olika ersättningssystem har i praktiken är begränsad. Det skulle därför vara lämpligt att inom ramen för ett försök testa hur olika faktorer påverkar lotsarnas agerande och i förlängningen resultatet av introduktionen.

Styrningen av utplaceringen

Tidigare erfarenheter av politik i syfte att styra var nyanlända bosätter sig visar att det finns betydande risker att placeringen i praktiken sker i kommuner med mindre goda förutsättningar för egenförsörjning (Edin m fl 2004). Det skulle därför vara värt att överväga kriterier som avgör hur stor mängd nyanlända en region bör ta emot utifrån dess förutsättningar. Om en ren ”solidaritetsprincip” baserad på befolkningsmängd tillämpas kommer inte resultatet vara det önskvärda utifrån arbetsmarknadsmässiga hänsyn. Om processen innebär regelrätta förhandlingar stat – län – kommuner är det sannolikt att de som är mest benägna att teckna omfattande avtal också är de kommuner där det t.ex. finns lediga bostäder, vilket tenderar att vara orter där arbetsmarknaden erbjuder begränsade möjligheter.

Valet av lots ska ske snabbt – inom en vecka efter uppehållstillstånd. Även om kännedom om lotssystemet ska ges under asyltiden förefaller det rimligt att tro att just valet av lots inte har högsta prioritet under tiden som föregår och omedelbart följer efter att individen fått tillstånd att stanna. Risken blir därför att valet blir slentrianmässigt och den konkurrens och rationalitet som eftersträvas hindras av en alltför snäv tidsram. Även om tanken att komma igång snabbt är lovvärd kan en större flexibilitet vara lämplig i detta avseende.

Det är oklart hur stora effekterna kan väntas bli på problemen som följer av den geografiska koncentrationen av nyanlända. Då individer med eget boende under asyltiden (EBO) själva ska kontakta myndigheter för anvisning blir det helt avgörande i vilken utsträckning man föredrar t.ex. mindre orter med bättre tillgång till bostäder. Erfarenheterna från internationell forskning pekar entydigt på att närheten till ”den egna gruppen” är en mycket stark orsak till val av bostadsort bland invandrade.

Uppföljning och utvärdering

Förutsättningarna för uppföljning och utvärdering av mottagande och introduktion av nyanlända har hittills varit starkt begränsade. Det är därför angeläget att ett generellt datainsamlingssystem tas i bruk. Tillgången på information om enskilda individers deltagande i olika insatser och senare utveckling på arbetsmarknaden är en helt nödvändig förutsättning i sammanhanget. Det är också viktigt att innehållet i olika aktörers verksamheter (t.ex. vad ett visst lotsföretag faktiskt gör) dokumenteras systematiskt så att det åtminstone går att se hur resultaten skiljer sig beroende på typ av insats och dess omfattning.

För att kunna göra utvärderingar av effekten av olika åtgärder ställs ytterligare krav på implementeringen och dokumentationen. I princip krävs försök där utvärderaren kan kontrollera vad som styr att en aktör tilldelas uppgiften genomföra en viss verksamhet inom givna ramar på en viss ort. Tillräckligt bra försök kan åstadkommas på olika sätt och det är viktigt att den ansvariga myndigheten tidigt samverkar med forskargrupper med kompetens på området för att säkerställa att verksamheten blir utvärderingsbar. Detta är särskilt viktigt med tanke på de betydande kostnader som verksamheten medför och den förhållandevis svaga kunskap som idag finns om dess effekter.

Referenser

Behrenz L, L Delander, J Månsson och E Nyberg (2004) “Platsförmedling för arbetslösa invandrare – utvärdering av ett forsök med samverkan mellan bemanningsföretag och arbetsförmedling”, i Ekberg Jan  (red.) Egenförsörjning eller bidragsförsörjning?, SOU 2004:22.

Edin P-A, P Fredriksson & O Åslund (2004) “Settlement policies and the economic success of immigrants”, Journal of Population Economics, vol 17, s 133–155

Forslund A & O Nordström Skans (2006) “(Hur) hjälps ungdomar av arbetsmarknadspolitiska program för unga?”, Rapport 2006:5, IFAU.
Johansson P & O Åslund "Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare" - teori, praktik och effekter", Rapport  2006:6, IFAU.

Thomsson H & L Hoflund (2000) “Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund”, Forskningsrapport 2000:9, IFAU.

Thorén, KH. (2008) Activation Policy in Action: A Street-Level Study of Social Assistance in the Swedish Welfare State, Doktorsavhandling, School of Social Service Administration, University of Chicago.


I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Olof Åslund har varit föredragande.