Betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3)

Diarienummer: DNR 107/2011

Remisställare:

Socialdepartementet
Socialförsäkringsenheten
103 33 Stockholm

Betänkandet föreslår att ett administrativt sanktionssystem skall införas på trygghetsområdet. Ett sådant system skulle innebära att den som erhåller en felaktig utbetalning kan påföras ett straff utan att sakfrågan prövas av en rättslig instans samt utan krav på uppsåt eller grov oaktsamhet hos den enskilde. Systemet föreslås omfatta i princip alla förmåner på trygghetsområdet. Vidare föreslås att grövre fall av bidragsbrott inte ska hanteras av det administrativa sanktionssystemet.

Utredningen som ligger till grund för betänkandet har haft i uppdrag att dels utvärdera behovet att ett nytt sanktionssystem, dels föreslå hur ett sådant system kan utformas om sådant behov föreligger. I detta remissvar kommenteras den första delen av uppdraget. Den andra delen av uppdraget rör frågor som vilka förutsättningar, exempelvis i form av krav på uppsåt, som ska vara täckta innan straff kan påföras, straffbeloppens storlek och hur personuppgifter får hanteras. Motivet för och konsekvenserna av dessa frågor ligger utanför IFAU:s kompetensområde, varför IFAU inte tar ställning till dessa frågor och förslag.

Sammanfattning av synpunkter

  • IFAU understryker att det finns begränsad kunskap om vilka effekter vi kan förvänta oss av ett administrativt sanktionssystem.
  • IFAU påpekar att den föreslagna utformningen gör det svårt att utvärdera det administrativa sanktionssystemet.
  • IFAU anser att det bör utredas mer om arbetslöshetsförsäkringen ska inkluderas i det administrativa sanktionssystemet.

Högt uppställda förväntningar

I förslaget till ett administrativt sanktionssystem anges att en betydande andel av ersättningsutbetalningarna inom trygghetssystemen är felaktiga. Detta bland annat på grund av medvetet fusk från medborgarnas sida. I betänkan¬det citeras olika undersökningar, varav flertalet är genomförda inom ramen för FUT-delegationen. Ett annat viktigt motiv bakom förslaget är att endast ett fåtal fall av felaktiga utbetalningar leder till straff enligt bidragsbrottslagen. Enligt betänkandet är de höga beviskraven och kravet på prövning i rättslig instans två orsaker till att få personer lagförs för sådan brottslighet.

Grundmotiveringen för ett nytt system är således att fler faktiskt ska lagföras när man erhållit en felaktig utbetalning eller när man lämnat felaktiga uppgifter. Förutom den mer moraliska aspekten att en felaktig utbetalning faktiskt ska leda till ett straff anger betänkandet att det finns andra fördelar med ett administrativt sanktionssystem. Risken eller hotet om att få ett straff kan motverka fusket och/eller göra medborgarna mer uppmärksamma på vilka uppgifter de lämnar till myndigheterna. Tanken är även att det nya systemet ska leda till en tydligare, snabbare och direktare koppling mellan handling och straff. Detta antas leda till en minskning de felaktiga utbetalningarna. Ett annat motiv som anges i betänkandet är att om inte fusket stävjas kommer förtroendet för systemen att minska och fusket öka eftersom ett utbrett fusk legitimerar fortsatt fusk. Det finns med andra ord högt uppställda förväntningar på ett administrativt sanktionssystem i betänkandet.

Osäkra effekter

IFAU delar synen att ett fungerande kontroll- och sanktionssystem är nödvändigt men understryker att de uppställda förväntningarna som betänkandet anger vilar på mycket osäker grund. Det finns idag endast ett fåtal studier som på ett trovärdigt sätt kan dokumentera omfattningen på antalet felaktiga betalningar (ett undantag är Engström m.fl.(2006)). Dessutom är inte en felaktig utbetalning i sig det samma som fusk. Studier som kan dokumentera omfattande fusk är än mer sällsynta.

När man diskuterar effekterna av ett administrativt sanktionssystem är det inte heller storleken på fusket som är avgörande. Det avgörande är hur många som genom ett administrativt sanktionssystem avskräcks från att fuska samt hur många som ökar sina ansträngningar att lämna korrekta uppgifter. I dagsläget vet vi väldigt lite om hur stora dessa hoteffekter kan tänkas bli. Det är också värt att notera att det under de senaste åren genomförts flera reformer (t.ex. arbetslöshetsförsäkringen, jobbskatteavdraget) som minskar det relativa värdet av att få ersättningar från trygghetssystemen, vilket allt annat lika bör minska benägenheten till fusk.

Negativa aspekter bör också lyftas fram

Betänkandet diskuterar ett antal tänkbara positiva effekter av ett nytt sanktionssystem. IFAU poängterar att det också finns negativa aspekter av att införa ett sådant system. En aspekt är ökade administrativa kostnader (som är svåra att i förväg uppskatta). En annan är sannolikheten att ”oskyldiga” straffas, t.ex. individer som missuppfattat reglerna. I ett system med lägre beviskrav och snabbare hantering kommer detta problem rimligen att vara större.

Det finns inte heller entydigt stöd för att normerna i samhället påverkas av utökat fokus på sanktioner på det sätt som betänkandet utgår ifrån. Till exempel kan ett alltför ensidigt fokus på bekämpning av fusk leda till att förtroendet för systemen minskar, i och med att man då riskerar att etablera en uppfattning om att alla fuskar hela tiden. En sådan uppfattning kan i sig legitimera fortsatt fusk. Förtroendet för systemen kan också minska om straff utfärdas med lägre beviskrav, utan prövning av rättslig instans och efter begränsad utredning från handläggarnas sida. Dessa norm- och förtroendeaspekter negligeras i betänkandet.

Svårt att utvärdera

IFAU konstaterar också att ett administrativt sanktionssystem kommer att bli problematiskt att utvärdera eftersom det föreslås införas för i princip alla olika ersättningar vid ett och samma tillfälle. Det kommer då inte finnas någon försäkring eller grupp av individer som inte berörs av systemet. Det gör det svårt att hitta en trovärdig kontrollgrupp.

Oklart om alla trygghetssystem bör samlas under ett paraply

Det ligger utanför IFAU:s kompetens att bedöma om alla ersättningar som berörs verkligen skall inkluderas i det administrativa sanktionssystemet. En viktig försäkring som ligger inom IFAU:s kompetens är arbetslöshetsförsäkringen. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns det idag olika sanktionsmöjligheter. Betänkandet beskriver hur en medlem i en arbetslöshetsförsäkring kan uteslutas eller fråntas rätten till ersättning om den medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat en oriktig uppgift. Sanktioner kan dessutom utfärdas om den arbetslöse exempelvis avvisat erbjudet arbete eller lämpligt program, inte sökt anvisat arbete, eller utan godtagbar anledning lämnat sin tidigare anställning med mera. Den senare typen rör sanktioner på grund av felaktigt beteende, som i vissa fall leder fram till felaktiga utbetalningar. Vi antar därför att vissa fall där underrättelser om ifrågasatt ersättning idag utfärdas av Arbetsförmedlingen kommer att täckas in av det nya administrativa sanktionssystemet. På denna punkt är dock betänkandet otydligt.

Mot denna bakgrund och med beaktande av dessa oklarheter anser inte IFAU att det är tillräckligt utrett om arbetslöshetsförsäkringen verkligen skall ingå i systemet. En annan anledning är att IFAU ser ett behov av att i grunden utreda förändringar av hela sanktionssystemet inom arbetslöshetsförsäkringen. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen har ett flertal studier dokumenterat att olika typer av sanktioner har stora effekter på de arbetslösas beteende (Abbring m.fl., 2005; Lalive m.fl., 2005; Svarer, 2007; van den Berg och Vikström, 2009; Arni m.fl., 2009). Samtidigt utfärdas idag ett mindre antal sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen. En anledning till detta kan vara att arbetsförmedlarna upplever att dagens sanktioner är alltför kännbara. Samtidigt har van den Berg och Vikström (2009) visat att mildare sanktioner också kan påverka de arbetslösa i stor utsträckning. Det finns andra aspekter som talar för en mer allmän översyn av kontroll och sanktionsreglerna inom arbetslöshetsförsäkringen. IFAU anser därför att frågan om arbetslöshetsförsäkringen ska inkluderas i det administrativa sanktionssystemet bör utredas mer utförligt.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Johan Vikström har varit föredragande.

Referenser

Abbring, J., van den Berg, G. och van Ours, J. (2005), “The effect of unemployment insurance sanctions on the transition rate from unemployment to employment”, The Economic Journal 115, 602-630.

Arni, P., Lalive, R. och van Ours, J., (2009) How effective are unemployment benefit sanctions? Looking beyond unemployment exit, IFAU Working Paper 2009:22.

Engström, P., Hesselius, P. och Persson, M. (2006), ”Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn”, IFAU Rapport 2006:9.

Lalive, R., van Ours, J. och Zweimller, J. (2005), “The effect benefit sanctions on the duration of unemployment”, Journal of the European Economic Association 3, 1386-1417.

Svarer, M. (2007), “The effect of sanctions on the job finding rate: Evidence from Denmark. IZA Discussion Paper No. 3015.

Van den Berg, G.J. och Vikström, J. (2009), “ Job search monitoring regimes, punishments, exit to work, and job quality”, IFAU Working paper no 2009:18