En arbetslöshetsförsäkring för arbete

Regeringen aviserar i utkastet

• att ersättningsgraden ska variera med tid i arbetslöshet. Till en början är ersättningsgraden 80 %; den är 70 % dag 201–300 och faller till 65 % från och med dag 301.
• att både dagar med aktivitetsstöd och tid i öppen arbetslöshet inkluderas i beräkningen av tidpunkten när ersättningen ska sättas ned.
• att studerandevillkoret slopas.
• att arbetsvillkoret förändras.
• att beräkningen av normalarbetstiden förändras.
• samt att den överhoppningsbara tiden begränsas till fem år.

Principiella synpunkter

Forskningen talar för en avtrappning av ersättning under arbetslöshetsperioden (se t ex översikten i Fredriksson & Holmlund, 2006). Forskningen säger inte något om vilken nivå som ersättningen i genomsnitt ska ligga på, bara att ersättningens tidsprofil bör se ut som i förslaget. 

Det nya beräkningssättet för när ersättningen ska minska är en stor förändring

Regeringen föreslår att dagar med aktivitetsstöd (d v s tid i ett arbetsmarknadspolitiskt program) tas med i beräkningen av när ersättningsgraden ska sättas ned. Tidigare var tiden med aktivitetsstöd överhoppningsbar i beräkningen av längden på innevarande ersättningsperiod. Det är en viktig och stor förändring som förmodligen kommer att påverka både programeffektiviteten och vilka som deltar i arbetsmarknadspolitiska program.

Förändringen kommer sannolikt att påverka vilka som väljer att delta i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det är rimligt att tro att deltagarantalet minskar samt att deltagande i ökad utsträckning styrs av om individen själv anser sig kunna dra nytta av programmet. Detta kan bidra till ökad programeffektivitet eftersom individer i större utsträckning väljer att delta i ett program om de anser att det ger avkastning i form av jobb i framtiden.

Det är också rimligt att incitamenten att söka efter jobb medan man deltar i programmet ökar. Detta kan vara önskvärt i vissa fall men behöver inte vara det i alla fall. Ett exempel då det inte behöver vara av godo är arbetsmarknadsutbildningen (AMU). I budgetpropositionen aviserar regeringen att AMU i ökad utsträckning ska vara en bristyrkesutbildning. Deltagande i AMU ska med andra ord ge individen en kompetens som det är brist på. I detta perspektiv vore det önskvärt att individen till fullo koncentrerade sig på utbildningen – och avslutade den – snarare än att söka efter jobb under tiden i programmet.

Vår sammanfattande bedömning är ändå att en samordning med aktivitetsstödet är rimlig. Det främsta argumentet för en samordning är att en sådan ordning frikopplar deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program från berättigande till ersättning. Därmed torde programeffektiviteten öka.

Likväl kan man inte komma ifrån att regeringens förslag är svagt underbyggt på denna punkt. Förändringen nämns snarast i förbigående. Förslaget kommer att förkorta tiden till en nedsättning av ersättning i relation till vad som skulle vara fallet med tidigare beräkningssätt. Ett minimum av konsekvensanalys borde utgöras av att man redovisar hur mycket det nya beräkningssättet förkortar tiden till nedsättning av ersättning för individer som idag är arbetslösa.

IFAU har gjort några enkla beräkningar för att belysa konsekvenserna av det nya beräkningssättet. Vi har studerat individer som blev arbetslösa under februari till maj 2004 och var berättigade till a-kassa. De individer som når 300 dagar enligt det nya beräkningssättet skulle bara ha använt 51 % av sina ersättningsdagar med det gamla beräkningssättet. Det nya beräkningssättet förkortar med andra ord tiden till nedsättning avsevärt.    

Ytterligare övergångsregler behövs för individer i systemet idag

Individer med påbörjade ersättningsperioder bör få ersättning enligt de gamla reglerna, medan de nya reglerna bör gälla för dem som påbörjar nya ersättningsperioder. Poängen med en avtrappad ersättning är att stärka incitamenten att aktivt söka efter jobb och att acceptera erbjudna jobb. Dessa incitament fungerar så länge som individens eget beteende har inverkan på arbetslöshetsperiodens längd. Det finns två skäl till att en avtrappad ersättning leder till att sökincitamenten förstärks: för den första ökar sökaktiviteten till följd av den lägre ersättningen i sig; för det andra, innebär hotet om en lägre ersättning i framtiden att beteendet ”idag” påverkas. För individer som idag har varit arbetslösa i mer än 300 dagar kan den andra aspekten inte bli relevant. I någon mening ”beskattas” individer retroaktivt för sitt tidigare beteende. I detta perspektiv förefaller det rimligt att övergångsregler även bör gälla för ersättningsgraden.

Grundersättningen bör ges till dem som aktivt söker arbete

IFAU:s uppfattning är att det är rimligt att ha ett arbetsvillkor i den inkomstrelaterade delen av arbetslöshetsersättningen. Men det grundläggande kravet för att kvalificera sig för grundersättning bör vara att man söker jobb aktivt. Ett aktivt arbetssökande är produktivt för samhällsekonomin och bidrar till att hålla igång arbetsmarknaden. Dessa överväganden talar för en subvention till dem som söker efter jobb. Om det grundläggande kvalifikationskravet i grundersättningen är att individen aktivt söker efter jobb behövs inga särregler som studerandevillkoret (som slopas i det nya förslaget). Med ett sådant kvalifikationskrav minskar också trycket på socialbidragssystemet, som sannolikt blir en direkt följd av att studerandevillkoret slopas.

Oklart om den maximala dagersättningen

Regeringen betonar att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. I detta perspektiv är ett alltför bindande inkomsttak ett problem. Det är inte helt klart vad som kommer att hända med inkomsttaket, eftersom detta förändras diskretionärt av regeringen. Om grundhypotesen är att den maximala dagersättningen är 680 kr/dag under hela arbetslöshetsperioden (vilket är vad som uttrycks i budgetpropositionen), motsvarar det ett inkomsttak på 18 700 kr/mån. I SCB:s strukturlönestatistik för 2005 har individen på den första kvartilen en månadslön på 18 800 kr, vilket innebär att mer än 75 % av den sysselsatta befolkningen skulle få en ersättningsgrad som är lägre än 80 % om de skulle bli arbetslösa.

En annan – och relaterad – oklarhet i förslaget är om den maximala dagpenningen kommer att trappas av på samma sätt som ersättningsgraden. Om inte, kommer individer med en månadslön över 23 000 kr (beräknat som 68022/0,65) att ha samma ersättningsgrad (65 %) under hela arbetslöshetsperioden. 

Sammanfattning

Forskningen talar för en avtrappning av ersättningen under arbetslöshetsperioden. Forskningen säger inte något om vilken nivå som ersättningen i genomsnitt ska ligga på, bara att ersättningens tidsprofil bör se ut som i förslaget. 

Det är en principiell och stor förändring att tid med aktivitetsstöd också räknas in i den ”totala” arbetslöshetstiden som avgör om ersättningsgraden ska sättas ned. Denna förändring medför att nedsättningen kommer att ske i betydligt snabbare takt än om antalet dagar beräknats enligt tidigare system. Förändringen har också vidare implikationer. Den påverkar vilka som väljer att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd; den medför sannolikt att andelen i åtgärder går ner samt att åtgärdseffektiviteten förbättras.

De nya reglerna rörande ersättningsgradens variation över arbetslöshetsperioden bör bara gälla för nya ersättningsperioder. Individer som har pågående ersättningsperioder bör få ersättning enligt de gamla reglerna. 

Det är oklart varför man har kvar ett arbetsvillkor i grundersättningen. Det grundläggande kvalifikationskravet i grundersättningen bör vara att individer söker efter jobb. Med ett sådant kvalifikationskrav behövs inga särregler såsom studerandevillkoret som nu slopas.

Regeringen bör klargöra vilken den maximala dagersättningen ska vara och hur den tänker sig att den ska variera över arbetslöshetsperioden.  
 
Detta ärende har beretts av Peter Fredriksson, Linus Lindqvist och Sara Martinson. I ärendet har Peter Fredriksson beslutat.

Referenser

Fredriksson, P och B Holmlund (2006), Improving Incentives in Unemployment Insurance: A Review of Recent Research”, Journal of Economic Surveys, 20, 375-386.