En effektivare arbetslöshetsförsäkring

Förslaget innebär att man ersätter den förhöjda finansieringsavgiften med en s k arbetslöshetsavgift. Arbetslöshetsavgiften har en starkare koppling till arbetslösheten i a-kassan än tidigare ordning. Vidare så föreslås två ytterligare karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

• Det finns stöd i (den nationalekonomiska) forskningen för att koppla medlemsavgiften till arbetslösheten i kassan. En sådan konstruktion ger (i princip) incitament till att beakta arbetslöshetskonsekvenserna av olika lönekrav och skapar incitament för kassan att skärpa kontrollen för att förhindra felaktiga utbetalningar.
• Föreliggande förslag har en tydligare och rakare koppling till arbetslösheten i kassan än det system som infördes 1 januari 2007. I den mån som man vill skapa ovanstående incitament är förslaget mer ändamålsenligt än tidigare system.
• Det finns dock skäl att tro att lönebildningseffekterna av finansieringssystemet är ganska begränsade. För det första, överlappar avtalsområde, fackförbund, och a-kassa långt ifrån alltid. För det andra, är knappt 30 % av arbetstagarna föremål för s k sifferlösa avtal. I lokala förhandlingar finns inget incitament att beakta vad som händer i kassan som helhet. För det tredje, förekommer lokal löneglidning inom alla avtalsområden. Inte heller där finns incitament att beakta konsekvenserna för kassan som helhet.
• Det är oklart hur man tänkt sig att hantera flöden mellan a-kassor som uteslutande har att göra med avgiftsskillnader kassorna emellan. Detta problem blir sannolikt särskilt stort för dem som inträder i försäkringen vid ett framtida obligatorium. Om detta fenomen blir omfattande försvagas kopplingen mellan avtalsområde och a-kassa ytterligare.
• Det finns goda argument för karensdagar i försäkringen. Karensdagar minskar den administrativa bördan och minskar incitamenten att använda systemet för att täcka inkomstbortfall under korta arbetslöshetsperioder.
• De fem karensdagar som redan finns i systemet torde vara tillräckliga för att beakta dessa argument. Det är osannolikt att beteendet skulle påverkas av att gå från fem till sju dagar. Det finns ingen forskning som tyder på att så skulle vara fallet. Två ytterligare karensdagar framstår därmed bara som en besparingsåtgärd utan påtagliga beteendeeffekter.     

Om (graden av) egenfinansiering i a-kassan

I Sverige finns i allmänhet en koppling mellan fackförbund och arbetslöshetskassa. Ett motiv till att koppla avgiften till kassans arbetslöshet är att fackförbundet, i förbundsvisa löneförhandlingar, ges starkare incitament att beakta arbetslösheten i kassan i löneförhandlingarna. Syftet är att introducera ett synbart ”pris” förknippat med alltför skarpa lönekrav som kan leda till ökad arbetslöshet; konsekvensen borde alltså bli att lönekraven modereras. Det finns visst stöd i forskningen (t ex Holmlund och Lundborg, 1999) för denna slutsats.

Man kan notera att denna logik endast fungerar då löner eller löneökningar faktiskt bestäms i förbundsvisa förhandlingar. Under det senaste årtiondet har det blivit vanligare med så kallade sifferlösa avtal; under 2006 hade 14 % av alla arbetstagare (i huvudsak tjänstemän) denna typ av avtal (se Medlingsinstitutet, 2007). För ytterligare 14 % av arbetstagarna var lönebildningen i allt väsentligt lokal men avtalet innehöll någon form av individgaranti. Med dessa typer av avtalskonstruktioner bestäms alltså löneökningarna i lokala förhandlingar mellan arbetsgivare och facket eller enskilda arbetstagare. På lokal nivå finns ingen anledning att beakta vad som händer med arbetslösheten i kassan vid olika lönekrav. För 28 % av arbetsmarknaden torde inte arbetslöshetsavgiften påverka lönebildningen.

Till detta kommer att det alltid sker någon form av löneglidning på lokal nivå. Arbetslöshetsavgiften kommer inte heller att vara relevant för löneglidningens storlek. 

Oberoende av löneförhandlingsmodell ges dock kassan skarpare incitament till skärpa kontrollen för att förhindra felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning.

Modellen i Holmlund och Lundborg (1999) har också prediktionen att medlemskap i a-kassan kommer att minska som följd av ett ökat inslag av egenfinansiering. Denna prediktion har besannats – sedan höjningen av a-kasseavgiften har vi kunnat observera ett stort medlemsbortfall; enligt siffror från IAF har antalet medlemmar minskat med 10 %.

Med motsvarande logik torde avgiftsskillnader mellan kassor påverka individers val av a-kassa. Detta är rimligen en särskilt relevant aspekt vid ett framtida obligatorium. När försäkringen görs obligatorisk finns ett stort antal nyinträdande individer som har starka incitament att välja kassan med lägst avgift (i den utsträckning som detta är möjligt). Detta beteende gör kopplingen mellan kassa, förbund och avtalsområde än svagare.

Den konstruktion som man föreslår för arbetslöshetsavgiften är betydligt rakare än den förhöjda finansieringsavgiften. Ökningar i arbetslösheten i kassan får ett tydligare genomslag i avgiften än med tidigare konstruktion. Det är dock oklart varför man väljer att göra avgiften till en funktion av utbetald ersättning per medlem, snarare än arbetslösheten i kassan. Det torde vara lika enkelt att beräkna kassaarbetslösheten som arbetslöshetsersättning per medlem och det torde också vara ett rakare sätt att skapa de incitament som avsetts.

Om antalet karensdagar

Det finns goda argument till att tillämpa karens i försäkringen. Karensdagar minskar den administrativa bördan. Eftersom varje fall rimligen är förknippad med en fix kostnad ger karensen sannolikt en stor administrativ besparing som kan motivera en (förhållandevis marginell) försämring av försäkringen. Karensdagar minskar också incitamenten att använda systemet för att täcka inkomstbortfall under korta arbetslöshetsperioder eller perioder då individen är mellan jobb.
 
De fem karensdagar som redan finns i systemet torde dock vara tillräckliga för att åstadkomma en rimlig balans mellan, å ena sidan, behovet av att minska den administrativa bördan samt incitament att undvika korta arbetslöshetsperioder och, å andra sidan, individers behov av försäkring.

Det förefaller osannolikt att beteendet skulle påverkas av att man utökar antalet karensdagar från fem till sju dagar. Det finns inte heller någon forskning som tyder på att så skulle vara fallet. Två ytterligare karensdagar framstår därmed bara som en besparingsåtgärd utan påtagliga beteendeeffekter.

I detta ärende har Peter Fredriksson beslutat.

Referenser

Holmlund B och P Lundborg (1999), Wage Bargaining, Union Membership, and the Organization of Unemployment Insurance, Labour Economics, 6, 397-415.

Medlingsinstitutet (2007), Avtalsrörelsen och lönebildningen 2006, Medlingsinstitutets årsrapport, Medlingsinstitutet, Stockholm.