Ett förstärkt jobbskatteavdrag

IFAU:s sammanfattande bedömning

• Det är angeläget att sänka skatten på arbetsinkomster om det finns utrymme för ytterligare skattesänkningar.
• Sådana skattesänkningar bör riktas mot de ”marginaler” som är mest känsliga för skatteförändringar.
• Forskningen tyder på att deltagandebeslutet är den marginal som påverkas mest av skattsänkningar.
• Man kan rikta invändningar mot den konkreta utformningen av jobbskatteavdraget. Individer med inkomster över 200000 kr får i alternativ A en skattesänkning som är oberoende av hur mycket de jobbar. Detta innebär sannolikt att antalet arbetade timmar minskar i denna kategori, om än marginellt. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är detta olyckligt då individer i dessa inkomstintervall rimligen är de mest produktiva. En annan nackdel är att denna konstruktion gör förslaget förhållandevis dyrt.
• Men andra alternativa utformningar av ett jobbskatteavdrag är inte heller så tilltalande. I många länder, t ex USA och Storbritannien, har man konstruerat avdraget så att det trappas av då individer passerar vissa inkomstgränser. Detta gör att avdraget inte belastar statsbudgeten i samma utsträckning och skapar inte negativa inkomsteffekter i den högre delen av fördelningen. Å andra sidan blir systemet då (än mer) komplicerat och avtrappningen skapar stora marginaleffekter i de inkomstintervall där avtrappningen sker.

Inledning 

Vid årsskiftet infördes ett s k jobbskatteavdrag som innebar sänkta skatter på arbetsinkomster. Ett uttalat syfte med reformen var att stimulera arbetsutbudet, särskilt genom att skapa drivkrafter för individer att gå från icke-arbete till hel- eller deltidsarbete. Regeringen aviserar nu att man, om den samhällsekonomiska utvecklingen och statsfinanserna så medger, kommer att gå vidare med ytterligare sänkningar av inkomstskatterna i form av ett ”förstärkt jobbskatteavdrag” som ska träda i kraft under nästa år. Den allmänna inriktningen på de föreslagna skattesänkningarna är densamma som för det ursprungliga jobbskatteavdraget: sänkta genomsnittliga och (i begränsad omfattning) marginella inkomstskattesatser på arbetsinkomster med viss tonvikt på lägre inkomster. I huvudsak kan förslaget karaktäriseras som ett utökat grundavdrag. Denna konstruktion innebär å ena sidan att man undviker komplicerade utfasningsregler för avdraget, men å andra sidan blir reformen dyr, eftersom skatterna sänks i alla inkomstskikt, även de högre.

Allmänna överväganden

Nästan alla skatter har negativa samhällsekonomiska konsekvenser eftersom de påverkar beteendet hos dem som beskattas.  Inkomstskatter tenderar exempelvis att göra det mer förmånligt att låta bli att arbeta eller att arbeta mindre. Emellertid måste de offentliga utgifterna finansieras, och den huvudsakliga finansieringskällan är olika typer av skatter. Skatter kan också spela en roll för att åstadkomma en mer önskvärd fördelning av disponibla inkomster. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att de skatter som tas ut ger så små skadliga sidoeffekter som möjligt. Det handlar då dels om att välja att beskatta verksamheter (skattebaser) som påverkas så litet som möjligt av beskattningen, dels om att för en given skattebas utforma beskattningen så att den i så liten grad som möjligt påverkar beteendet hos de beskattade. Med den logiken bör man, om det finns ett utrymme för att sänka någon skatt, välja att sänka skatter som påverkar de beskattades beteende i så stor utsträckning som möjligt.

Det finns goda teoretiska och empiriska grunder för att hävda att beskattning av arbetsinkomster har påtagliga beteendeeffekter, betydligt större än exempelvis beteendeeffekterna av fastighetsskatten. I denna mening finns det alltså forskningsstöd för att, i mån av utrymme, sänka beskattningen av arbetsinkomster.

Om beskattningen av arbetsinkomster ska sänkas, hur ska då en sådan reform utformas för att ge så stor effekt som möjligt? Det enkla principiella svaret är att skatterna ska sänkas mest där beteendeeffekterna är som störst. För att denna enkla princip ska kunna genomföras praktiskt krävs kunskap om hur olika individer med olika (potentiella) arbetsinkomster kan förväntas reagera på lägre inkomstskatter. Det handlar om en stor mängd beslut som kan påverkas: att söka eller inte söka arbete (för den som inte arbetar), val av hur mycket man vill arbeta samt val av utbildning och önskad yrkeskarriär. En skattereform som tar hänsyn till alla dessa marginaler kräver stora mängder kunskap. Trots att många manår ägnats åt forskning kring arbetsutbudets (i vid mening) bestämningsfaktorer är den empiriskt grundade kunskapen bräcklig och fragmentarisk om många av dessa frågor. Vi ska granska jobbskatteavdraget och indikera dels vad den befintliga forskningen säger om de dimensioner vi räknade upp ovan, dels var kunskapsluckorna är för stora för att medge en bestämd uppfattning.

Jobbskatteavdraget – beslut om att söka jobb och om arbetstid

Eftersom jobbskatteavdraget huvudsakligen är ett utökat grundavdrag innebär det att genomsnittskatten sänks mest för individer med låga arbetsinkomster. Därmed förstärks incitamenten att söka arbete för dem som inte arbetar. Det finns bara ett fåtal studier som har studerat hur stor effekten av detta kan förväntas bli: skattningar i Ljunge och Ragan (2004) tyder på att känsligheten kan vara relativt stor i lägre inkomstskikt och skattningar i Andersson (1989) tyder på att känsligheten för marginalskatteförändringar är större på den extensiva marginalen (dvs. för beslut om att arbeta eller inte) än på den intensiva marginalen (dvs. för beslut om hur mycket man ska arbeta, givet att man arbetar).

Det finns goda skäl att förvänta sig att den extensiva marginalen är mer känslig för skattesänkningar än den intensiva marginalen. I allmänhet talar man om att skatteförändringar har substitutions- och inkomsteffekter. Substitutionseffekten har att göra med att ”priset” för att inte arbeta går upp om skatten på arbete sänks. Substitutionseffekten verkar i riktning mot att individen ökar sitt arbetsutbud då skatten sänks. Inkomsteffekten är en konsekvens av att individen får högre nettoinkomst, vid givet arbetsutbud, då skatten på arbete sänks. Därmed har man ”råd” att minska sitt arbetsutbud för given ekonomisk standard. I normalfallet skulle vi förvänta oss att inkomsteffekten verkar i riktning mot att minska arbetsutbudet för dem som redan arbetar.

Skälet till att den extensiva marginalen kan förväntas vara mer känslig än den intensiva marginalen är att inkomsteffekten inte är relevant för individer som inte arbetar. Därmed kan man entydigt säga att en sänkning av genomsnittskatten leder till att individer söker efter (och får) jobb i större utsträckning.

För beslutet att arbeta mer eller mindre, givet att man arbetar är det marginalskatten som är relevant. Eftersom det typiskt sett finns motverkande inkomst- och substitutionseffekter kan vi inte säga hur den intensiva marginalen påverkas av att marginalskatten sänks. Om bara genomsnittsskatten sänks, men inte marginalskatten, är bara inkomsteffekten relevant. Vi skulle då förvänta oss att individer som redan jobbar snarast kommer att minska sitt arbetsutbud.

Vad kan vi då säga om föreliggande förslag givet dessa allmänna överväganden? Grundavdraget höjs, marginalskatten sänks något för arbetsinkomster mellan 120 000 och 200 000 kr, och marginalskatten är oförändrad för individer med inkomster över 200 000 kr.

Arbetskraftsdeltagandet borde otvetydigt öka för dem som inte jobbar; för individer som redan jobbar och får en marginalskattesänkningen kan vi strikt mening inte säga något; för individer som redan arbetar och har inkomster över 200 000 kr skulle vi typiskt sett förvänta oss att arbetsutbudet minskar.
 
Vad säger då den empiriska forskningen om den intensiva marginalen? Befintlig forskning tyder på att arbetsutbudets (netto)löneelasticitet är relativt låg.  I tillägg verkar också inkomstelasticiteten vara negativ men låg.  Effekten på arbetade timmar för redan sysselsatta som får en marginalskattesänkning kan därför förväntas bli försumbar. För individer med högre inkomster än så tyder skattningarna på att effekten av förslaget är en marginell minskning av arbetsutbudet. 

Summa summarum kan man förvänta sig ett ökat antal sysselsatta, medan det är oklart hur antalet arbetade timmar påverkas – vi vet för litet för att kunna avgöra om det ökade antalet sysselsatta kommer att uppväga den minskning i arbetstid som uppkommer i högre inkomstskikt.

Jobbskatteavdraget – beslut om utbildning och karriär

En av de faktorer som påverkar utbildnings- och karriärval är den förväntade livsinkomsten efter skatt för olika alternativ. Här handlar det sålunda inte om beslut ”på marginalen” utan om beslut som påverkas av det totala skatteuttaget på förväntade framtida inkomster. Studier innebär att man försakar inkomst på kort sikt för att uppnå en högre förväntad framtida inkomst. Om inkomstskattesystemet är progressivt, så kommer de inkomster man avstår från under utbildningen att vara lägre beskattade än de högre framtida förväntade inkomsterna som utbildningen genererar.

En skattereform för att stimulera utbildning (eller annan förkovran) skulle därför i första hand vara inriktad på att minska skattesystemets progressivitet. Detta skulle exempelvis kunna uppnås genom sänkt statlig inkomstskatt och en sänkt (eller borttagen) värnskatt. Jobbskatteavdraget leder till en ytterst marginell ökning av skattesystemets progressivitet, och kan därför inte i någon större utsträckning förväntas påverka incitamenten till utbildning.

Om försöken att kvantifiera effekterna på arbetsutbudet

I förslaget finns några räkneexempel där man försöker kvantifiera effekterna av förslaget på det totala antalet arbetade timmar och BNP. Sådana kalkyler är naturligtvis behäftade med en hel del osäkerhet av skäl som redovisas ovan.

Vi blir ändå lite förvånade av valet av löneelasticiteter. Såvitt vi kan se antar man att den extensiva marginalen är lika känslig som den intensiva marginalen: elasticiteterna antas för båda marginaler vara 0,25. Ett sådant antagande ligger inte i linje med resten av argumentationen i förslaget (den extensiva marginalen är mest elastisk) och betyder också att man helt bortsett från inkomsteffekter (vilket man i och för sig gör genomgående). Man kan också notera att man i den källa (Kleven och Kreiner, 2003) som man hämtat en deltagandeelasticitet på 0,25 från antar att elasticiteten på den intensiva marginalen är noll.

Det antagande som görs om den relativa storleken på dessa två elasticiteter – dvs att de är lika – ligger inte i linje med forskningen. Med rimliga antaganden skulle en större andel av den totala förändringen i antalet arbetade timmar komma från dem som träder in på marknaden. I själva verket skulle vi snarast förvänta oss att det totala antalet arbetade timmar bland dem som redan är sysselsatta skulle minska. För det stora flertalet av de redan sysselsatta är ju bara inkomsteffekter relevanta vilka tenderar att minska arbetsutbudet.

Spelar då detta någon roll? De elasticiteter på 0 och 0,25 som används av Kleven och Kreiner (2003) framstår som väl låga i en absolut mening även om den relativa storleksordning ligger i linje med forskningen; detta påpekas också av Kleven och Kreiner. Likväl är det inte säkert att de beräkningar som görs av effekten av förslaget på det totala antalet arbetade timmar skulle påverkas särskilt mycket om man skulle öka den extensiva och intensiva marginalens känslighet. Effekten på deltagandet skulle vara större men effekten på arbetade timmar bland de sysselsatta skulle vara mindre och sannolikt negativ.

Alternativa antaganden skulle dock ha större konsekvenser för de BNP-kalkyler som görs. Förslaget torde ju minska arbetsutbudet bland de mest produktiva. I den meningen är antagligen BNP-förändringen överskattad.

Alternativ A eller alternativ B?

Förslaget innehåller två alternativa förslag. De två alternativen innebär samma höjning av grundavdraget, men i alternativ B sänks också marginalskatten för dem som har inkomster i intervallet 200 000 kr till 280 000 kr. Alternativ B är följaktligen dyrare och beräknas försämra statsfinanserna med ytterligare 2,3 miljarder kronor.

Om man har ytterligare 2,3 miljarder till förfogande för att sänka skatten på arbetsinkomster, är det då vettigt att använda dem till att sänka marginalskatten för individer i inkomstintervallet 200 000 kr till 280 000 kr? Det är svårt att ha en klar uppfattning i denna fråga.

Man kan likväl notera att andan i förslaget är att vi borde rikta skattesänkningar på den extensiva marginalen. Om detta är en korrekt bedömning borde skattelättnaden komma i form av en ytterligare höjning av grundavdraget.

Alternativt kunde man inrikta sig på att motverka de negativa inkomsteffekterna som följer av Alternativ A. Att sänka marginalskatten i de högre inkomstskikten är förhållandevis ”billiga” reformer som torde ha positiva effekter på incitamenten till utbildning och arbetsutbudet bland högutbildad arbetskraft.

Övriga överväganden

Den nuvarande utformningen av jobbskatteavdraget är sådan att marginalskatten som faller på invånarna i en viss kommun till viss del blir oberoende av den kommunala inkomstskatten. I promemorian noterar man detta och konstaterar mycket riktigt att en sådan ordning kan skapa märkliga incitament bland kommunala beslutsfattare (och också för individer). Beslutsfattare kan ju höja kommunalskatten utan att i full utsträckning beakta konsekvenserna på det kommunala arbetsutbudet. IFAU:s bedömning är därför att det är rimligt att vidta förändringar i den anda som skisseras i förslaget. 

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Anders Forslund och Peter Fredriksson har berett ärendet.

Referenser

Andersson, I (1989), Familjebeskattning, konsumtion och arbetsutbud, Ekonomiska studier 29, Göteborgs universitet (Doktorsavhandling).
 
Aronsson, T och J Walker (2006), Arbetsutbud, skattebas och ekonomisk politik, i R Freeman, B Swedenborg, och R Topel (red), Att reformera välfärdsstaten. Amerikanskt perspektiv på välfärdsstaten, SNS Förlag.

Kleven, H och C Kreiner (2003), The Marginal Cost of Public Funds in OECD Countries: Hours of Work Versus Labor Force Participation, CESifo Working Paper 935.

Ljunge, M och K Ragan (2004), Who Responded to the Tax Reform of the Century? Working Paper, University of Chicago.