Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen

Diarienummer: DNR 128/2006

Remisställare:

Näringsdepartementet
103 33 Stockholm

Förslaget innebär att man introducerar en förhöjd finansieringsavgift som är kopplad till kassans utbetalning av arbetslöshetsersättning per medlem i förhållande till den genomsnittliga utbetalningen för alla kassamedlemmar. För en genomsnittlig kassa kommer den förhöjda finansieringsavgiften att vara 235 kr. Man föreslår vidare att den förhöjda finansieringsavgiften maximalt ska uppgå till 300 kr och att den bara ska betalas av icke-arbetslösa medlemmar.

Principiella synpunkter

I Sverige finns i allmänhet en koppling mellan fackförbund och arbetslöshetskassa. Skälet till att den (förhöjda) finansieringsavgiften kopplas till kassans arbetslöshet är att fackförbundet, i förbundsvisa löneförhandlingar, ges starkare incitament att beakta arbetslösheten i kassan i löneförhandlingarna. Konstruktionen av den förhöjda avgiften ger ett synbart ”pris” som är förknippad med alltför skarpa lönekrav som leder till ökad arbetslöshet; konsekvensen borde alltså bli att lönekraven modereras. Det finns stöd i forskningen (t ex Holmlund och Lundborg, 1999) för denna slutsats.

Man kan notera att denna logik endast fungerar då löner eller löneökningar faktiskt bestäms i förbundsvisa förhandlingar. Under det senaste årtiondet har det blivit vanligare med så kallade sifferlösa avtal; under 2004 hade 18 % av alla arbetstagare (i huvudsak tjänstemän) denna typ av avtal (se Medlingsinstitutet, 2004). Med dessa typer av avtalskonstruktioner bestäms löneökningarna i lokala förhandlingar mellan arbetsgivare och enskilda arbetstagare. För den enskilde arbetstagaren finns ingen anledning att beakta vad som händer med arbetslösheten i kassan vid olika lönekrav. För ca en femtedel av arbetsmarknaden kommer konstruktionen av den förhöjda finansieringsavgiften således inte att ge upphov till lönemoderation.  

Oberoende av löneförhandlingsmodell ges dock kassan skarpare incitament till skärpa kontrollen för att förhindra felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning.

Holmlund och Lundborg (1999) noterar också att medlemskap i a-kassan kommer att minska som följd av ett ökat inslag av egenfinansiering. Detta vill man lösa genom att göra medlemskapet obligatoriskt. Men individer som bara är medlem i en kassa och inte i fackförbund kan fritt välja vilken kassa de vill vara medlem i (om vi förstått reglementet rätt). Med förslaget finns starka incitament att välja kassan med lägst arbetslöshet. Ett sätt att hantera detta problem är att bara möjliggöra direktanslutning till en kassa, t ex Alfa-kassan. Men då försvinner kopplingen mellan kassa och förbund också för de direktanslutna.

Till sist har man valt att göra den förhöjda finansieringsavgiften till en funktion av utbetald ersättning per medlem, snarare än arbetslösheten i kassan. Det är oklart varför denna konstruktion har valts. Det torde vara lika enkelt att beräkna kassaarbetslösheten som arbetslöshetsersättning per medlem och det torde också vara ett rakare sätt att skapa de incitament som avsetts. Den valda konstruktionen kommer att leda till lägre avgiftsskillnader mellan kassor än ett system där avgiften var kopplad till kassarbetslösheten. Skälet till denna slutsats är att lönerna i kassor med låg arbetslöshet tenderar att vara högre än i kassor med hög arbetslöshet. Ersättningen per arbetslös medlem kommer med andra ord att vara högre i kassor med låg arbetslöshet. Därför kommer avgiftsskillnaderna mellan kassor att vara lägre med den valda konstruktionen än om man istället kopplat avgiften till kassarbetslösheten. Det är möjligt att detta är den avsedda konsekvensen med det uttrycks aldrig klart i lagförslaget och tillhörande text.

Detaljerade synpunkter

Lagtexten om förhöjd finansieringsavgift hade varit svår att förstå utan tillhörande text. Lagtexten hade varit enklare att förstå om formeln för beräkningen av den förhöjda avgiften (på s 14) hade lagts till lagtexten. Det hade heller inte skadat om man i lagtexten poängterat att 235 kr är den genomsnittliga förhöjda finansieringsavgiften.

I definitionen av en arbetslös medlem talar man i lagtexten om ”rätt till ersättning enligt 13 § i lagen om arbetslöshetsförsäkring (ALF)”. I texten (mitten s 17) talar man istället om ”rätt till inkomst för tid som anges i 13 § ALF”. Den senare beskrivningen torde vara mer adekvat för vad som avses. ”Ersättning” leder tankarna till andra former av ersättning än inkomst.

Det är inte helt klart hur man tänkt sig att implementera friheten från förhöjd finansieringsavgift för arbetslösa medlemmar. Som motiv till att koppla den förhöjda avgiften till kassaarbetslösheten och den genomsnittliga arbetslösheten i kassorna föregående år anges att det är önskvärt med viss stabilitet och att vissa kassor aviserar årsavgiften årsvis. Stabilitet i avgiften är ett vällovligt motiv, men årsavgifter verkar leda till onödiga komplikationer. Eftersom en medlems avgift varierar med medlemmens sysselsättningsstatus kommer avgiften ända att variera under året. Trots att medlemmen erlagt en årsavgift kommer det ända att behöva ske betalningar under året. Det verkar mer adekvat att avgiften betalas månadsvis.

Sammanfattning

Det finns stöd i (den nationalekonomiska) forskningen för att koppla medlemsavgiften till arbetslösheten i kassan. En sådan konstruktion ger incitament till att beakta arbetslöshetskonsekvenserna av olika lönekrav och skapar också incitament för kassan att skärpa kontrollen för att förhindra felaktiga utbetalningar. 

Forskningen säger dock inget om nivån på egenfinansieringen. Kopplingen till arbetslösheten i kassan skulle kunna åstadkommas även utan höjningar i den genomsnittliga avgiften.

För vissa typer av avtal kommer inte konstruktionen av den förhöjda finansieringsavgiften att ha avsedda effekter. Detta gäller avtalsområden där sifferlösa avtal tillämpas (18 % av anställda 2004). Skälet är att den enskilde medlemmen inte har någon anledning att beakta arbetslöshetskonsekvenserna av sina lönekrav.   

Man kan även behöva tänka igenom valmöjligheterna för direktanslutna medlemmar i kassorna. Om direktanslutna medlemmar kan välja vilken kassa som helst har de incitament till att välja kassan med lägst arbetslöshet. Ett sätt att hantera detta problem är att bara möjliggöra direktanslutning till en kassa – t ex Alfa-kassan. Men i sådant fall försvinner lönebildningseffekterna av den förhöjda finansieringsavgiften även för denna grupp.

I detta ärende har Peter Fredriksson beslutat.

Referenser

Holmlund B och P Lundborg (1999), Wage Bargaining, Union Membership, and the Organization of Unemployment Insurance, Labour Economics, 6, 397-415.

Medlingsinstitutet (2004), Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, Medlingsinstitutets årsrapport, Medlingsinstitutet, Stockholm.