Folkhälsopolitisk rapport 2005

Rapporten motiveras utifrån ett riksdagsbeslut från 2003 om en ny och sektorsövergripande folkhälsopolitik, vilken syftar till att förbättra folkhälsan och minska skillnaderna i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Statens folkhälsoinstitut (FHI) ansvarar för att följa upp målen för folkhälsopolitiken och (vart fjärde år) redovisa denna uppföljning i en folkhälsopolitisk rapport. Denna rapport utgör den första uppföljningen av detta slag.

Rapportens 42 prioriterade förslag för att förbättra folkhälsan omfattar ett stort antal olika områden och IFAU väljer att i huvudsak kommentera sådant som direkt berör arbetsmarknaden. Det gäller förslaget att förstärka insatserna för långvarigt arbetssökande/inskrivna samt marginaliserade grupper (målområde 1–3); förslaget om möjligheterna till samordning mellan socialtjänsten, arbetsförmedlingen och försäkringskassan (målområde 1–3); samt de förslag som rör behovet av arbetsmiljöförbättrande åtgärder och av ökad kunskap om rörlighet och inlåsningseffekter på arbetsmarknaden (målområde 4).

Sammanfattning av yttrandet

IFAU:s bedömning är att det strategiska valet i den nya folkhälsopolitiken att utgå från hälsans bestämningsfaktorer istället för hälsoproblem är bra. Med  ”bestämningsfaktor” avser man en faktor som bidrar till hälsa eller ohälsa, dvs ett kausalt samband mellan faktorn och hälsa. Rapporten är dock inte övertygande ifråga om att belägga sådana kausala samband, vilket gör att många av de konkreta förslagen till policyåtgärder inte är tillräckligt förankrade i forskningen. Förslagen om att utöka kunskapsunderlaget är enligt IFAU:s bedömning däremot välmotiverade.

Förslaget om förstärkta insatser för långtidsinskrivna

Rapporten föreslår att de arbetsmarknadspolitiska insatserna förstärks för långvarigt arbetssökande och långtidsinskrivna liksom för personer som inte kvalificerat sig för arbetslöshetsunderstöd samt att varaktig sysselsättning prioriteras i arbetet med att förkorta arbetslösheten.

IFAU anser att förslaget är för brett och otillräckligt underbyggt. Såsom rapporten också påpekar ger forskningen inte entydigt stöd till kausala samband mellan individens arbetsmarknadsposition och hälsa. Detta gäller även de flesta andra bestämningsfaktorer inom målområde 2 såsom inkomstnivå och –spridning, samt ekonomin hos långtidssjukskrivna, hushåll med långvarigt biståndsberoende och utbildningsnivå. Det är möjligt att personer med svag hälsa sorteras in i lägre utbildning, sämre arbetsmarknadsposition och lägre inkomster. I så fall är det svårt, om ens möjligt, att förbättra folkhälsan genom att öka utbildningsnivån eller minska arbetslösheten i samhället.

Ett större problem med förslaget har dock att göra med de arbetsmarknadspolitiska insatsernas effekter. Till att börja med är kunskapsunderlaget om deras hälsofrämjande effekter fortfarande relativt litet. Men oavsett hälsoeffekterna är den sammanfattning av insatsernas arbetsmarknadseffekter som ges i rapporten otillräcklig. I motiveringen till förslaget står det att ”start av näringsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och allmänt anställningsstöd leder exempelvis i betydligt högre grad till arbete än övriga program och insatser. Olika insatser för att underlätta för ungdomar och invandrare att komma in på arbetsmarknaden har stor betydelse.” Vad gäller programmens effekter på individen har forskningen inte visat entydigt att arbetsmarknadsutbildning och ungdomsprogram alltid leder till positiva effekter (se t ex Larsson, 2003, Carling & Larsson,  2005, Calmfors m fl, 2002). Dessutom borde programmens makroekonomiska effekter diskuteras. Flera forskningsrresultat tyder på stora undanträngningseffekter av program. Detta gäller framför allt program som ligger nära den ordinära arbetsmarknaden, såsom anställningsstöd (se Calmfors m fl, 2002,  för en sammanfattning) . Rapporten diskuterar inte heller huruvida de föreslagna förstärkningarna skulle innebära omprioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken eller utökade satsningar. I båda fallen bör konsekvenser för andra grupper och statsfinanserna diskuteras.

Slutligen borde rapporten närmare definiera vad som menas med varaktig sysselsättning och hur detta kan uppnås i praktiken.

Förslaget om möjligheter till samverkan

Rapporten förslår att socialtjänstens, arbetsförmedlingens och försäkringskassans arbetssätt uppmärksammas och möjligheterna till samverkan tillvaratas avseende personer med sammansatta behov som kräver insatser från flera huvudmän. IFAU stödjer förslaget och betonar behovet av ytterligare kunskapsunderlag innan några arbetsformer fastslås.

Förslagen om åtgärder för ökad hälsa i arbetslivet

Rapporten föreslår att arbetsgivarens och arbetstagarens drivkrafter och ansvar för arbetsmiljöförbättrande och hälsofrämjande insatser följs upp, utvärderas och vid behov stärks. Vidare förslås att mer kunskap behövs om rörlighet och inlånsningseffekter på arbetsmarknaden och om hur arbetsplatser kan bli hälsofrämjande och hållbara på ett sätt som tar hänsyn till individernas hela livssituation.

IFAU stödjer i princip förslagen om att mer kunskap behövs om sambanden mellan arbetsmarknaden, arbetslivet och hälsa. Analysen som ligger till grund för dessa förslag är dock förvirrande och otillräcklig. Utgångspunkten för förslagen är den kraftiga ökningen i sjukskrivningar och förtidspensioneringar, det s.k. ohälsotalet, sedan 1997, samt att den självupplevda hälsan har försämrats påtagligt under den period som sjukfrånvaron ökat snabbast. Dessa observationer räcker dock inte som bevis på att folkhälsan försämrats och särskilt inte för att det är försämrade arbetsförhållanden som orsakat förändringarna.

Att den självupplevda hälsa försämrats samtidigt som sjukfrånvaron har ökat kan också bero på att sjukfrånvaro får en att må sämre. Dessutom borde andra faktorer än försämrade arbetsförhållanden tas med i diskussionen om orsaker bakom ökningen i sjukfrånvaro, såsom socialförsäkringssystemets utformning.

IFAU anser att sambanden mellan anställningstrygghet, hälsa och rörlighet på arbetsmarknaden behöver utforskas ytterligare och stödjer därmed rapportens förslag gällande detta.
 
I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Laura Larsson har varit föredragande.

Referenser

Calmfors L, A Forslund, M Hemström (2002), ”Vad vet vi om den svenska arbetsmarknadspolitikens sysselsättningseffekter?”, IFAU rapport 2002:8.

Carling K & L Larsson(2005) “Does early intervention help the unemployed youth?”, Labour Economics,  vol 12, nr 3, s 301-319.

Larsson L (2003) “Evaluation of Swedish youth programs”, Journal of Human Resources, vol 38, nr 4, s 891-927.