Forskningsfinansiering – kvalitet och relevans

Sammanfattning av utredningens förslag

En ny myndighet bildas, Forsknings- och innovationsmyndigheten, där den statliga forskningsfinansierade verksamhet som nu bedrivs i Vetenskapsrådets (VRs), Fas, Formas och Vinnovas regi sammanförs. Myndigheten placeras under Utbildningsdepartementet. Den nya myndigheten ska rymma fyra råd:

Rådet för natur, teknik och innovation; bildas genom att naturvetenskap (exkl biologi) och teknik från VR sammanförs med Vinnovas kompetensområden.

Rådet för klimat, miljö, areella näringar och relaterade grundläggande discipliner; bildas genom att miljörelaterade områden (geologi, ekologi, ”grön biologi”) från VR slås ihop med Formas verksamhet, exkl byggforskning och samhällsplanering, samt klimatrelaterade delar från Rymdstyrelsen och skogs- och livsmedelsforskning från Vinnova.

Rådet för medicin och hälsa; ska omfatta den medicinska forskningen vid VR samt viss forskning inom livsvetenskaperna och hälsorelaterad forskning vid VR och Vinnova.

Rådet för samhälle och kultur; bildas genom sammanslagning av de samhällsvetenskapliga och humanistiska disciplinerna från Fas, Formas, VR och Vinnova, samt den utbildningsvetenskaplig forskningen vid VR.

Råden ska finansiera både grundforskning och tillämpad forskning. Finansieringen ska avse såväl forskarinitierad forskning som forskning vars problem definierats genom särskilda utlysningar.

Rådens verksamhet ska omfatta hela ”värdekedjan”, vilken omfattar alla steg från grundforskning fram till, men inte inklusive, eventuell kommersialisering. Råden bör dock samverka med organisationer som ägnar sig åt affärsutveckling.

Den nya myndigheten föreslås få ett gemensamt anslag. Myndighetens styrelse, som utses av regeringen, ansvarar för fördelningen av anslaget på råden.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

Som utredaren själv påpekar, saknar utredningen mandat för sin utgångspunkt att universitetens basfinansiering kommer att förstärkas. Detta försvårar ett ställningstagande till utredningen på ett övergripande plan. IFAU saknar dessutom en diskussion om principer och kriterier för fördelningen av forskningsmedel mellan olika verksamheter och ändamål vid en given total finansieringsram.

Utredningens förslag att slå samman de befintliga statliga forsknings­finansiärerna till en enda myndighet är dåligt underbyggt, menar IFAU. Inga uppenbara skäl finns till att sammanslagningen skulle medföra skalfördelar. Däremot finns risker för skalnackdelar. De samordningsvinster som utredningen menar att den nya myndigheten skulle medföra är svåra att hitta stöd för i ekonomisk teori.

Skapandet av ett monopol skulle troligtvis leda till lägre effektivitet inom den statliga forskningsfinansieringen. Bristen på alternativa finansiärer skulle också innebära en risk för likriktning i forskningen.

I enlighet med utredningen menar IFAU dock att det kan finnas anledningen att delvis omfördela verksamheter mellan de befintliga anslagsgivarna. T ex kan det vara motiverat att överföra Utbildningsvetenskapliga kommittén från Vetenskapsrådet till Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.

Kakans storlek och hur den ska delas

I en utredning om forskningsfinansiering finns det anledning att ta upp två fundamentala frågor. Det ena rör bestämningen av hur mycket medel som totalt sett ska avsättas för forskningsändamål. Den andra frågan rör hur den totala budgeten ska fördelas på olika ändamål. Det kan röra sig om kriterier för fördelningen mellan olika ämnesområden som, t ex avvägningen mellan naturvetenskaplig och samhällsvetenskaplig forskning. Det kan också röra sig om hur stödet till grundforskning respektive tillämpad forskning ska fördelas. Ytterligare en avvägning rör uppdelningen på forskarinitierad och behovsstyrd forskning.

Tyvärr är den diskussion som utredningen för om dessa centrala frågeställ­ningar mycket begränsad. När det gäller frågan om den samlade budgeten hänvisar utredningen till att den saknar mandat att föreslå ekonomiska förstärkningar. Likväl skriver man att ”Utredningen utgår från att universi­tetens basfinansiering utökas och att detta hanteras annorstädes, eller på annat sätt, så att det nya finansieringssystemet kan inriktas mot strategiska insatser för resurskoncentration, förnyelse, kvalitet och nyttiggörande.” (s 12) Detta resonemang är inte konsekvent.

När det gäller alternativa principer för fördelningen av forskningsmedel på olika ämnesområden redogör utredningen för skillnader i det nuvarande systemet. Exempelvis kontrasteras vad man kallar den ”forskarresponsiva” fördelningsmodell som tillämpas i Vetenskapsrådet med den behovsmotiverade medelsfördelning som tillämpas i Vinnova. Ifråga om fördelningen av medel mellan de fyra råden i den föreslagna Forsknings- och innovations­myndigheten sägs endast att myndigheten bör få ett gemensamt anslag som dess styrelse får ansvar att fördela till respektive råd. Vilka principer styrelsen därvid bör tillämpa diskuteras inte. Vad som föreslås är att regeringen bör utse hela styrelsen och att styrelsen bör bestå av avnämare av forskning samt erfarna forskare från både grundforskning och mera tillämpade inriktningar. Däremot sägs inget om i vilka proportioner dessa tre grupper bör ingå, och således inget om deras relativa inflytande över medelsfördelningen.

Utredningen gör inte heller några ställningstaganden ifråga om principer för fördelningen av medel mellan grundforskning och tillämpad forskning, utan nöjer sig med att fastslå att den föreslagna myndigheten ska finansiera både och. När det gäller stöd till forskarinitierad respektive behovsstyrd forskning ges viss ledning av citatet ovan om att utredningen utgår ifrån att universitetens basfinansiering utökas. En sådan förändring skulle göra det möjligt för den nya myndigheten att öka andelen medel till behovsstyrd forskning. Men, som noterats ovan, utredningen saknar mandat att föreslå en utökad basfinansiering till universiteten

Omflyttning eller sammanslagning?

Enligt direktiven har utredningen har haft möjlighet att föreslå omflyttning av (delar av) verksamheter mellan de idag existerande aktörerna. Detta alternativ diskuteras förvisso i utredningen men utredningen har valt att föreslå att de befintliga myndigheterna slås samman till en central myndighet, Forsknings- och innovationsmyndigheten. Motivet till detta måste förmodas vara att skapandet av en central myndighet medför fördelar som inte kan uppnås inom den existerande decentraliserade strukturen. Dessutom måste man anta att utredningen menar att dessa fördelar mer än väl uppväger de eventuella nackdelar som en centralisering kan tänkas medföra.

Utredningen framför vissa argument för en centralisering, men endast i mycket allmänna termer. Tänkbara nackdelar med en centralisering diskuteras inte alls.

I de följande tre underavsnitten diskuteras specifika argument för och emot centralisering respektive omflyttning, utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv. Argumenten baseras på två olika teoribildningar: produktionsteori och teoribildningen kring olika marknadsformer.

Överväganden baserade på produktionsteori

Det är två begrepp inom produktionsteorin som är relevanta i detta samman­hang. Det ena är skalekonomi (economies of scale), vilket innebär att effektiviteten i produktion kan variera med produktionens omfattning, dvs skala. Det andra begreppet är det som på engelska kallas economies of scope, vilket innebär att det kan vara effektivare att producera flera varor eller tjänster inom ramen för en och samma organisation, snarare än i separata enheter. Tyvärr saknas det en bra svensk term för economies of scope men samord­ningsekonomi eller synergiekonomi skulle kunna vara tänkbara benämningar. I det fortsatta används för enkelhets skull samordningsekonomi, framför allt på grund av att samordningsfördelar är ett återkommande tema i utredningen.

Skalekonomier

Om en ökning i produktionens skala leder till högre effektivitet i produktionen sägs skalfördelar föreligga. Om en utökad produktion istället leder till lägre effektivitet föreligger skalnackdelar. De flesta typerna av produktion känne­tecknas av skalfördelar upp till en viss nivå på produktionen, varefter skalnackdelar inträder.

I detta sammanhang kan skalfördelar hänföras till olika typer av stödfunk­tioner. Exempel som diskuteras i utredningen är analys- och informations­avdelningar samt juridisk kompetens. För att effektivt kunna utnyttja sådana funktioner internt krävs en viss storlek på verksamheten. Det är dock inte på något sätt uppenbart att en tillräcklig storlek endast kan uppnås genom en sammanslagning av de befintliga myndigheterna. Det kan mycket väl vara så att de nuvarande statliga anslagsgivarna är tillräckligt stora för att kunna ta tillvara skalfördelar.

Det är också fullt tänkbart att verksamheten i en sammanslagen myndighet blir så omfattande att skalfördelar förbyts i skalnackdelar. Detta kan t ex inträffa om verksamheten blir så mångfacetterad att stödfunktionerna måste delas upp i underfunktioner vilka i sin tur blir alltför små för att kunna verka effektivt. Alltför storskalig verksamhet kan således medföra just det som skulle undvikas, nämligen fragmentering. Under sådana omständigheter kan det vara bättre att olika delar av verksamheten (”divisioner”) har sina egna stödfunktioner.

Med tanke på den storlek som den föreslagna Forsknings- och innovations­myndigheten skulle få menar IFAU att risken för skalnackdelar måste anses vara betydande.

Samordningsekonomier

Liksom ifråga om skalekonomier finns det en gräns för hur långt man kan driva samordningsekonomier – till slut kommer införlivande av ytterligare verksam­heter att leda till lägre effektivitet i produktionen. Denna risk diskuteras tyvärr inte i utredningen.

Allmänt kan man säga att samordningsekonomier uppstår genom att de verksamheter som samproduceras antingen har naturliga kopplingar i producentledet eller i konsumentledet. Exempel på det förra är produktionen av olika grödor inom en jordbruksverksamhet, medan exempel på det senare är tillhandahållandet av olika finansiella tjänster inom en bank.

De argument som i utredningen framförs för samordningsfördelar bygger varken på kopplingar i producentledet eller i konsumentledet. Istället diskuterar man i termer av styrning och ledning och menar att en central myndighet erbjuder bättre möjligheter att försäkra sig om att ”hela värdekedjan” står i fokus för verksamheten. Med detta avses alla steg i forskningsprocessen, från grundforskning till tillämpning inom olika sektorer. Myndigheten bör dessutom samverka med organisationer som ägnar sig åt affärsutveckling.

Grundforskning och tillämpad forskning skiljer sig åt ifråga om både villkor och förutsättningar samt med avseende på hur forskningen rent praktiskt bedrivs. Grundforskningen och den tillämpade forskningen har också olika avnämare. Sammantaget innebär detta att det argument som utredningen framför för samordningsfördelar inte stämmer överens med de argument som på teoretiska grunder kan anföras för samordningsekonomier.

IFAU menar att det istället är naturligare att utveckla den samverkan som i enskilda fall äger rum redan idag, mellan separata anslagsgivare med olika inriktning. Ett bra exempel som nämns i utredningen är Vetenskapsrådets och Vinnovas gemensamma finansiering av starka forskningsmiljöer, s k Berzeliicentra.

En del av de omflyttningar mellan de nuvarande anslagsgivarna som utredningen föreslår, i samband med förslagen på vilka verksamheter som ska inrymmas i de fyra råden, torde dock kunna innebära samordningsfördelar. När det gäller specifika exempel är det naturligt för IFAU att inskränka sig till det föreslagna Rådet för samhälle och kultur eftersom detta råd ligger närmast IFAU:s verksamhetsområde. Se ”Slutsatser” nedan.

Överväganden baserade på teoribildningen om olika marknadsformer
Om utredningens förslag om bildandet av Forsknings- och innovations­myndigheten realiseras skulle denna myndighet bli den enda statliga forskningsfinansiären. Det skulle innebära att nuvarande situation med ett flertal delvis konkurrerande statliga finansiärer – Vetenskapsrådet, Fas, Formas, Vinnova, Rymdstyrelsen – skulle ersättas av en situation där den nya statliga forskningsfinansiären skulle möta konkurrens endast från ett fåtal, och mycket mindre, icke-statliga finansiärer.

I termer av marknadsformer: i den statliga sektorn skulle den nuvarande konkurrensen mellan ett flertal anslagsgivare – oligopol – elimineras och ersättas av ett monopol. Med tanke på den föreslagna aktörens storlek kan denna beskrivning i princip utsträckas till att gälla även utanför den statliga sektorn.

De teoretiska prediktionerna rörande effekterna av en övergång från en konkurrens- till en monopolsituation är klara och starka. En monopol­organisation kännetecknas både av lägre effektivitet i förhållande till givna mål och av mindre lyhördhet för ”kundernas” behov. Det senare kan även ha negativa effekter på den långsiktiga effektiviteten genom att ett monopol inte har samma press på sig att anpassa sig till förändrade förhållanden i omvärlden, som konkurrensutsatta verksamheter har. Även för uppdragsgivaren, dvs staten, kan monopolet utgöra ett problem. Genom tillskapandet av monopolet elimineras naturliga jämförelse- och referensverksamheter, vilket kan göra det svårt att upptäcka och påtala brister och missförhållanden.

Framför allt skulle dock inrättandet av Forsknings- och innovations­myndig­heten innebära ett problem för de forskare som är beroende av forsknings­anslag för sin finansiering. Redan dagens situation, där forskare inom ett givet ämnesområde är beroende av ett fåtal statliga anslagsgivare, kan upplevas som problematisk och, i sämsta fall, hämmande på den fria forskningen. Övergång till ett statligt monopol skulle förvärra dessa problem. I en situation helt utan jämförbara alternativa anslagsgivare riskerar man att befordra anpasslighet på bekostnad av originalitet och nytänkande.

Slutsatser

Utredningen har inte haft mandat att diskutera omfattningen på den totala forskningsfinansieringen men utgår likväl ifrån att basfinansieringen till universiteten kommer att stärkas, så att tillgången till medel för andra ändamål ökas. IFAU menar att detta är egenartad utgångspunkt som på ett övergripande plan gör det svårt att bedöma utredningens förslag.

Utöver osäkerheten ifråga om den totala finansieringen noterar IFAU att det i utredningen saknas en diskussion om hur forskningsmedel ska fördelas på olika verksamheter. Detta är speciellt olyckligt med tanke på att den föreslagna myndigheten skulle få en monopolställning.

Särskilt anmärkningsvärt är att utredningen inte har diskuterat avvägningen av stöd till grundforskning och tillämpad forskning. På teoretiska grunder finns det starka skäl för att den statliga forskningsfinansieringen bör prioritera grundforskning. Något uttalat stöd för detta ges dock inte i utredningen.

Utredningens förslag att skapa en enda statlig myndighet för forsknings­finansiering anser IFAU vara dåligt underbyggt. IFAU kan inte se att bildandet av en stor myndighet medför några uppenbara skalfördelar. Vidare menar IFAU att utredningen har försummat att diskutera tänkbara skalnackdelar.

Utredningen hävdar att bildandet av en central myndighet innebära betydande samordningsfördelar. Ökad effektivitet tänkes uppnås genom samordning av stödet till grundforskning och tillämpad forskning, samt genom samordning av utlysning av forskningsanslag till nyfikenhetsstyrd och behovsmotiverad forskning. IFAU noterar att dessa åtgärder skiljer sig från dem som ur ett teoretiskt perspektiv ter sig som mest naturliga för att uppnå samordnings­fördelar, nämligen att sammanföra aktiviteter som har tydliga beröringspunkter på utförar- och/eller avnämarsidan. IFAU menar därför att det är osäkert om åtgärderna verkligen kommer att medföra samordningsvinster.

Den brist på konkurrens som inrättandet av en enda central myndighet skulle medföra skulle med stor sannolikhet också leda till lägre effektivitet i resurs­användningen och minskad lyhördhet för förändringar i omvärlden. Bristen på alternativa (statliga) forskningsfinansiärer skulle dessutom innebära en risk för likriktning i forskningen.

IFAU instämmer däremot med utredningens bedömning att det kan finnas skäl att delvis omfördela de uppgifter som i dagsläget ligger på de fyra huvud­sakliga statliga förmedlarna av forskningsanslag, dvs Vetenskapsrådet, Fas, Formas och Vinnova.

Ifråga om den forskning som ligger inom IFAU:s kompetensområde menar IFAU att den föreslagna överföringen av Utbildningsvetenskapliga kommittén (UVK) till Fas kan medföra samordningsfördelar. Det är dock angeläget att en överflyttning till Fas inte ger avkall på det som motiverade inlemmandet av UVK i Vetenskapsrådet, nämligen en stark koppling till grundforskning.

Däremot ser IFAU, till skillnad från utredningen, inte några starka skäl till att även överföra forskningen kring samhällsplanering vid Formas till Fas. IFAU menar att denna forskning ligger allt för långt ifrån den forskning som idag finansieras via Fas och UVK, både ämnesmässigt och metodologiskt.

IFAU är också tveksamt till att överföra Vinnovas arbetslivsforskning till Fas. Utredningens syn att arbetslivsforskningen inte har funnit sin form i Vinnova delas förvisso av IFAU. Likväl menar IFAU att det ursprungliga motivet till att låta Vinnova ansvara för arbetslivsforskning kring organisation och ledarskap, nämligen dessas betydelse för innovationsprocessen, fortfarande är aktuellt. IFAU menar därför att det är naturligare att internt försöka åtgärda de problem som finns inom arbetslivsforskningen vid Vinnova än att lägga denna forskning någon annanstans

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander har varit föredragande.