Förslag från kommissionen om reducerade mervärdesskatter

Diarienummer: DNR 105/2008

Remisställare:

Finansdepartementet
Skatte- och tullavdelningen
103 33 Stockholm

Sammanfattning av förslaget

Förslagets utgångspunkt: medlemsstaterna får för närvarande tillämpa en eller två reducerade mervärdesskattesatser (som inte får vara lägre än 5 %) på vissa specificerade varor och tjänster. Det direktiv som reglerar denna möjlighet gäller t.o.m. utgången av 2010.

Förslagets allmänna inriktning: avsikten är dels att utsträcka direktivets giltighetstid, dels att utöka mängden varor och tjänster på vilka reducerade mervärdesskattesatser ska få tillämpas.

Förslagets innehåll ifråga om grunder för utvidgning av tillämpningsområdet:
i) utvidgning av gällande kategorier. Ifråga om bostäder föreslås att den nuvarande begränsningen till bostäder ”som ett led i socialpolitiken” utgår och att reparation, underhåll och städning av bostäder läggs till. Dessutom föreslås utvidgning till renovering, reparation, underhåll och städning av gudstjänstlokaler, lokaler med anknytning till kulturarvet och historiska monument. Den senare utvidgningen motiveras som ett stöd till bevarande av kulturarvet.
ii) inkluderande av nya kategorier: de principer som gäller för de nuvarande kategorierna – att varorna/tjänsterna är lokalt tillhandahållna och arbetsintensiva – säges kunna motivera en utvidgning till bl.a. restaurang- och cateringtjänster samt kroppsvård. Man förutskickar att ytterligare kategorier av varor och tjänster som är ”av liknande natur” som de varor/tjänster som redan omfattas också kan komma att inkluderas men detta resonemang utvecklas inte.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

Förslaget är ostrukturerat och därför svårbedömt. Framförallt saknar IFAU en närmare diskussion av hur de centrala grunderna för tillämpningen av reducerade mervärdesskattesatser – ”lokalt tillhandahållande” och hög arbetsintensitet – ska definieras och operationaliseras. Utan enkla och tydliga regler kommer det inte att bli möjligt att nå syftet att ”säkerställa lika möjligheter för medlemsstaterna”, menar IFAU. Av samma skäl stöder institutet inte tanken att införa ytterligare grunder för reducerad mervärdesskatt, såsom stöd till bevarande av kulturarvet.

IFAU menar att förslaget kan förbättra möjligheterna till konkurrens på lika villkor mellan producenter av snarlika varor/tjänster, exempelvis inom restaurangnäringen och byggsektorn. Därvid kan skatteskillnader mellan små och stora företag också minska.

Förslaget kan leda till en viss minskning av den svarta ekonomin. En förutsättning för detta torde dock vara att 2007 års lag om personalliggare minskar förekomsten av oredovisade löner.

IFAU noterar att förslaget kan ha positiva effekter på sysselsättningen men att dessa effekter i så fall är mindre än de sysselsättningseffekter som kan erhållas genom sänkta arbetsgivaravgifter. Forskningen om de senare visar på mycket blygsamma effekter.

Allmänt om förslaget

IFAU noterar att förslaget är påfallande ostrukturerat. En sammanhållen redogörelse för förslagets konkreta innehåll saknas – läsaren tvingas bilda sig en uppfattning om detta med hjälp av skrivningar på olika ställen i dokumentet. Samtidigt som de principiella resonemangen på flera ställen är ofullständiga är förslaget på andra ställen överlastat ifråga om detaljer. Bland annat påtalas behovet av att finna en benämning som både innefattar ”intimskydd och barnblöjor”, utan att något resonemang förs om varför dessa produkter bör eller inte bör omfattas av reducerad mervärdesskatt.

Principerna för tillämpningen av reducerad mervärdesskatt

IFAU menar att redan innan man fattar beslut om att förlänga de nuvarande bestämmelserna (som gäller t.o.m. utgången av 2010) bör man föra en diskussion om hur man definierar och operationaliserar de principer som ligger till grund för bestämmelserna. Av förslaget framgår att dessa principer är att varorna och tjänsterna ska vara lokalt tillhandahållna och arbetsintensiva. Båda dessa begrepp är vaga och otydliga och måste fyllas med innehåll för att det ska vara möjligt att uppnå kommissionens syften att ”säkerställa lika möjligheter för medlemsstaterna”. Förteckningar över de varor och tjänster som omfattas är nödvändiga men inte tillräckliga. Klarhet måste råda om de underliggande principerna för att man ska kunna ta ställning till hur ständigt nytillkommande varorna och tjänster ska behandlas.

Med bestämmelser som baseras på tydligt formulerade principer minskar också utrymmet för de olika undantagsregler som idag finns i flertalet medlemsstater. Detta är en positiv bieffekt, eftersom undantagsregler motverkar lika möjligheter för medlemsstaterna.

Ovanstående påpekanden är i ännu högre grad relevanta när man, som i förslaget, vill utvidga kretsen av varor och tjänster för vilka reducerad mervärdesskatt ska kunna tillämpas. Att man därvid diskuterar införandet av ytterligare principer som ”stöd för bevarandet av kulturarvet” är olyckligt, menar IFAU. Det kan finnas goda skäl att bevara stödjandet av kulturarvet men detta kan ske med hjälp av effektivare – mer direkta – åtgärder än sänkt mervärdesskatt.

Allmänt sett bör strävan vara att skapa så tydliga och enkla principer som möjligt för bestämningen av vilken skattesats som ska tillämpas i det enskilda fallet. Därigenom minimerar man de effektivitetsförluster som med nödvändighet uppstår genom existensen av flera olika mervärdesskattesatser.

Konkurrenseffekter

Förslaget kan få positiva konkurrenseffekter, d.v.s. öka möjligheterna till konkurrens på lika villkor. Detta gäller exempelvis ifråga om förslaget att tillåta reducerad mervärdesskatt för restaurangtjänster. Dessa diskrimineras skattemässigt i Sverige i dagsläget, inte endast i förhållande till livsmedel utan även i förhållande till catering och ”take away”. Det sistnämnda förhållandet är svårt att motivera och skapar incitament för manipulering av bokföring och redovisning.

Det bör dock noteras att det som är svårt att motivera är skillnaden i mervärdesskatt mellan restaurangtjänster och catering samt take away. Detta är inte detsamma som att säga att det är svårt att motivera att mervärdesskatten för restaurangtjänster är högre än för catering och take away. Ett argument avseende detta måste baseras på de principiella överväganden som efterlyses i föregående avsnitt.

Exempel på olika mervärdesskatter för snarlika verksamheter finns också inom byggsektorn. Reparationer och underhåll är där skattemässigt diskriminerade relativt nybyggnationer.

Utöver konkurrens på mer likartade villkor mellan producenter av nära relaterade varor och tjänster kan ett utjämnande av mervärdesskatteskillnader också ha en positiv effekt på konkurrensen mellan små och stora företag. Exempelvis är småföretag mer vanligt förekommande än storföretag inom den del av byggsektorn som avser reparation och underhåll medan omvändningen gäller inom nybyggnation.

Effekter på svartarbete

För de verksamheter som genom förslaget får sänkt mervärdesskatt minskar motivet till svartarbete. Detta kan i sin tur ha flera positiva effekter. För offentliga sektorn kan skatteintäkterna öka. För de individer som övergår från svart till vitt arbete förbättras arbetsförhållandena och arbetsvillkoren genom att vitt arbete medför försäkringsskydd och pensionsavsättningar.

Effekten av en sänkning av mervärdesskatten på övergången från vitt till svart arbete bör dock inte överbetonas. Skälet är att tillkomsten av mervärdesskatt endast är en bland flera faktorer som höjer priset på den aktuella produkten när denna produceras vitt istället för svart. Detta kan illustreras med hjälp av ett enkelt räkneexempel.

Anta att produkten säljs för 100 kr när den produceras svart. Anta vidare att mervärdesskatten sänks från 25 procent till 12 procent. Detta innebär förvisso att påslaget på priset för moms minskar med mer än hälften, från 25 till 12 procent. Men i svart produktion händer det också att arbetsgivaren underlåter att betala arbetsgivaravgifter, försäkringar m.m. Vid övergången till vit produktion tillkommer i så fall ett lönekostnadspåslag som i allmänhet uppgår  till ca 45 procent. Om lönekostnaden före arbetsgivaravgifter utgör, säg, 40 kr av de 100 kr som produkten säljs för svart måste priset före moms höjas med 18 kr (40 x 1,45 = 58) till följd av övergången till vitt arbete. På det nya priset före moms ska sedan momspåslaget på 12 procent göras. Slutpriset kommer därigenom att bli 132 kr (1,12 x118), dvs 32 procent högre än det svarta slutpriset, trots att mervärdesskatten har sänkts från 25 till 12 procent.

Möjligheterna att undgå lönekostnadspåslag har dock minskats genom den lag om personalliggare som infördes 2007. Detta ökar sannolikheten att förslaget om sänkt mervärdesskatt kan bidra till att minska omfattningen på den svarta ekonomin.

Sysselsättningseffekter

En sänkning av mervärdesskatten kan ha positiva effekter på sysselsättningen. Detta förutsätter dock att sänkningen av mervärdesskatten inte helt neutraliseras av kostnadsökningar utan medför en sänkning av konsumentpriset och att detta i sin tur ökar försäljningen av varan/tjänsten. Skälet är att en mervärdesskattesänkning är kostnadsneutral – den motsvarar en proportionell sänkning av kostnaderna för samtliga typer av ”produktionsfaktorer”, d.v.s. arbetskraft, utrustning, råvaror m.m. En sådan proportionell kostnadssänkning kan medföra en ökad efterfrågan på arbetskraft endast om fler varor/tjänster produceras. Parallellt med ökningen i efterfrågan på arbetskraft kommer då också efterfrågan på andra produktionsfaktorer att öka. I allmänhet går det inte att säga om efterfrågeökningarna kommer att vara lika stora (i %) för de olika produktionsfaktorerna eller inte – det beror på egenskaperna hos produktionsteknologin.

För lika stora procentuella sänkningar av mervärdesskatten och av arbetsgivaravgifterna är sysselsättningseffekten av en sänkt mervärdesskatt mindre än sysselsättningseffekten av en sänkning av arbetsgivaravgifterna. Orsaken är att en sänkning av arbetsgivaravgiften inte är kostnadsneutral, utan endast påverkar arbetskraftskostnaden. En sänkning av arbetsgivaravgiften påverkar därför arbetskraftens relativpris, d.v.s. kostnaden för arbetskraft i förhållande till kostnaden för andra produktionsfaktorer. Detta innebär att en sänkning av arbetsgivaravgiften kommer att öka efterfrågan på arbetskraft även om mängden producerade varor/tjänster är oförändrad – företaget kan nämligen minska sina produktionskostnader genom att öka insatsen av arbetskraft och minska insatsen av någon annan produktionsfaktor. Om efterfrågan på arbetskraft påverkas av såväl en sänkt mervärdesskatt som av en reducerad arbetsgivaravgift – d.v.s. om produktionen ökar – kommer efterfrågeökningen (återigen) att vara större i fallet med sänkt arbetsgivaravgift.

För en given effekt på efterfrågan bestäms effekten på sysselsättningen av hur utbudet på arbetskraft påverkas. För en diskussion av hur efterfråge- och utbudsförändringar leder till sysselsättningsförändringar hänvisas till IFAU:s remissvar på Förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn, dnr 70/2007, daterat 2007-07-17. Av det remissvaret framgår också att de försök som har genomförts med sänkta arbetsgivaravgifter har haft mycket små effekter på sysselsättningen.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander har varit föredragande.