Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89)

Slutbetänkandet innehåller en välformulerad diskussion av problemet att bedöma arbetsförmåga. Utgångspunkten i förslagen är att det finns inslag av överutnyttjande i sjukförsäkringen och att sjukförsäkringen därför bör renodlas till att vara en försäkring mot inkomstbortfall till följd av oförutsägbar sjukdom. Med denna utgångspunkt och under det existerande regelsystemet med arbetsprövning vid fasta tidsgränser (90/180 och 364 dagar) vill man (i) införa nya begrepp; (ii) införa två nya stöd (särskild graviditetspenning och en särskild närståendepenning) och inte tillåta sjukskrivning på grund av skönhetsoperationer och (iii) underlätta omställning genom att permanenta arbetsförmedlingens roll i omställning

Motivet och konsekvenser för införandet av särskild närståendepenning eller graviditetspeng ligger utanför IFAU:s kompetensområde och till dessa två förslag tar inte IFAU ställning.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

• IFAU ställer sig positivt till utredningens förslag till nya begrepp för att bedöma arbetsoförmåga till följd av sjukdom.
• IFAU ställer sig positivt till utredningens förslag till särskilda skäl för individer med progressiva sjukdomar men negativt till förslaget om särskilda skäl för dem med partiell sjukfrånvaro.
• IFAU ställer sig positivt till utredningens förslag att endast tillåta sjukpenning och sjukersättning till följd av rekonstruktiv plastkirurgi och inte för sjukskrivning på grund av skönhetsoperationer.
• IFAU ställer sig positivt till utredningens förslag att skapa ett särskilt arbetsmarknadsprogram som garanterar tidiga insatser baserade på de bedömningar som görs inom sjukförsäkringen.

Nya begrepp

För närvarande ska en individs arbetsförmåga bedömas vid krav om ersättning från Försäkringskassan. I och med rehabiliteringskedjans införande den 1 juli 2008 ska arbetsförmågebedömning ske gentemot arbetsgivare under de första 180 dagarna i ett sjukfrånvarofall och gentemot den reguljära arbetsmarknaden därefter. Om den anställde bedöms ha arbetsförmåga ska sjukskrivning avbrytas. När en permanent arbetsoförmåga konstaterats kan individen erhålla sjukersättning eller aktivitetsstöd. Fr.o.m. dag 365 t.o.m. dag 550 kan förlängd sjukpenning utbetalas. I undantagsfall ska ytterligare dagar kunna beviljas. Förlängd sjukpenning kan betalas ut till personer med sjukdomar som kräver långvarig medicinsk behandling och rehabilitering och till personer där besvär tillkommer under sjukskrivningstiden eller där tillfrisknandet inte sker på det sätt som förväntats.

I och med rehabiliteringskedjans införande har det tydliggjorts att sjukförsäkring inte är yrkesförsäkring med permanent inkomsttrygghet. Försäkringen är primärt till för att utjämna inkomster vid temporär arbetsoförmåga. Om arbetsoförmågan är permanent inom det yrke man har ska försäkringen fungera som en omställningsförsäkring.

Utredningen föreslår att behålla arbetsförmågebedömingen mot befintligt arbete under de första 180 dagarna i en sjukskrivning, men att till skillnad mot nu från dag 180 införa begreppet medicinska förutsättningar för arbete och sedan från och med dag 365 införa begreppet försörjningsförmåga.

Medicinsk förutsättning för arbete syftar till att beskriva ersättningsgrunden vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden. En ny definition har ett pedagogiskt värde eftersom det blir tyligare att bedömningen inte längre endast gäller arbetsförmåga gentemot en specifik arbetsplats utan att det också finns krav på omställning för individer som har medicinska förutsättningar. Innebörden att införa begreppet försörjningsförmåga efter 365 dagar är att villkoret för förlängd sjukpennig fr.o.m. dag 365 görs beroende på individens ålder, erfarenhet och utbildning.

Förslagen att renodla försäkringselementet dag 180 - dag 364 i en sjukskrivning kommer troligtvis (se t.ex. Johansson och Palme (2005), Hägglund (2010) och Hesselius m.fl. (2005)), att leda till en lägre sjukfrånvaro och såldes lägre kostnader. Enligt samma logik bör förslaget att införa begreppet försörjningsförmåga efter 365 dagar leda fram till en ökning av sjukskrivningarna och därmed ökade kostnader. IFAU finner det dock rimligt att låta kravet på omställning vara beroende på individens möjligheter att hitta andra arbeten (givet medicinsk hälsa). Att låta dessa möjligheter bero på ålder, utbildning och erfarenhet förefaller lämpligt.

Särskilda skäl

I prövningen av arbetsförmåga mot den reguljära arbetsmarknaden finns inget ställningstagande om arbetsoförmågans varaktighet. Om det finns välgrundad anledning att anta att den sjukskrivne innan dag 365 kommer att återgå i arbete kan bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden skjutas upp. Detta ”särskilda skäl” ska vara en medicinsk bedömning och kan endast bli aktuell vid tydliga diagnoser, där det går att ha en välgrundad uppfattning om att en viss terapi har önskad effekt eller vilket läkningsförlopp som kan förväntas.

Utredningen förslår att också (1) partiell återgång i arbete ska behandlas på samma sätt och att det ska ges utrymme för att ge ”särskilda skäl” till individer med (2) progressiva sjukdomar.

1. Eftersom det finns lite eller inget stöd för att partiell sjukskrivning påskyndar återgång i arbete (se t.ex. Palmer m. fl., 2008) och att det finns en risk för att detta kan leda fram till en ökad efterfrågan på partiell sjukfrånvaro (se t.ex. Booth och van Ours (2010) för en studie av deltidsarbete) stöder IFAU inte detta förslag.
2. Det kan finnas en viss risk att vissa sjukdomsdiagnoser som tillåter särskilda skäl på grund av progressiva sjukdomar kommer att öka men denna risk måste anses som liten. IFAU stöder därför förslaget om undantag för individer med progressiva sjukdomar att behöva söka arbete på den reguljära arbetsmarknaden.

Rekonstruktiv plastkirurgi

IFAU är positivt till utredningens förslag att endast tillåta sjukpenning och sjukersättning till följd av rekonstruktiv plastkirurgi och inte för skönhetsoperationer eftersom detta tydliggör att sjukförsäkringen är en försäkring mot inkomstbortfall till följd av oförutsägbar sjukdom.

Särskilt arbetsmarknadsprogram

Utredningen föreslår att det samverkansprogram som finns mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska omvandlas till ett permanent arbetsmarknadsprogram som flyttas fram i tiden och sätts in mellan dag 180 och dag 365.

För att motverka negativa konsekvenser för individer, specifikt i utsatt ställning, av en mer försäkringsmässighet dag 180–364 i en sjukskrivning är det viktigt att individerna får förstärkta möjligheter att hitta vägar tillbaka till arbete via arbetsförmedlingen. Det finns inga empiriska studier som stöder att yrkesinriktade rehabiliteringsinsatser skulle ha en effekt på tiden som sjukskriven (se t.ex. Engstöm m.fl. (2010)). Däremot finns det en hel del studier som visar att arbetsmarknadsprogram, jobbsökaraktiviteter och kontroll av arbetsvilja påverkar arbetslösas möjligheter att få arbete se t.ex. Meyer (1995) and Ashenfelter et al (2005) och Forslund m.fl. (2005). Vi vet dock inte om motsvarande effekter kan finnas för dessa specifika grupper men det finns ganska starka skäl att tro att Arbetsförmedlingen är bättre lämpad än Försäkringskassan att underlätta vägen tillbaka till arbete.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Professor Per Johansson har varit föredragande.

Referenser

Ashenfelter, O., Ashmore, D., Deschêns, O., 2005. Do Unemployment Insurance Recipients Actively Seek work? Randomized trials in Four U.S. States. Journal of Econometrics, 53-75.

Booth, A and J van Ours (2010), Part-Time Jobs: What Women Want? IZA Discussion Paper No 4686.

Engström, P. H. Goine, P. Johansson, E. Palmer, P. Tollin (2010) Underlättar tidiga insatser i sjukskrivningsprocessen återgången i arbete? IFAU rapport 2010:11.

Forslund A, L Calmfors & M Hemström (2004) “The effects of active labor-market policies in Sweden: What is the evidence?” , in J Agell, M Keen and J Weichenrieder (ed), Labor Market Institutions and Public Regulation, MIT Press

Hesselius P, P Johansson och L Larsson (2006). Hur påverkar kravet på läkarintyg sjukfrånvaron? Erfarenheter från ett socialt experiment. Ekonomisk Debatt 2, 5-16.

Hägglund, P. (2010). Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna IFAU rapport 2010:1.

Johansson, P and M Palme (2005). Moral hazard and sickness insurance. Journal of Public Economics, 89, 1879-1890.

Meyer, B., 1995. Lessons from the U.S. Unemployment Insurance Experiments. Journal of Economic Literature 33(1), 91-131

Palmer, E Svensson I, Tirmén, P Österlund, N (2008). Sjukförmåner på deltid i L. Hartman (red.) Välfärd på deltid. Stockholm, SNS Förlag.