IFAU

Förslaget innebär en tydligare kontroll av en anställds arbetsförmåga under ett sjukfall. Under de första 90 dagarna ska den anställdes arbetsförmåga prövas mot det aktuella arbetet, och under dag 91 till 180 prövas den mot något arbete hos den anställdes arbetsgivare eller alternativ arbetsgivare. Samtidigt ska (eller kan) rehabiliteringsinsatser genomföras. Efter dag 180 ska den anställdes arbetsförmåga prövas mot hela arbetsmarknaden och om den anställde bedöms ha arbetsförmåga ska sjukskrivning avbrytas. När en permanent arbetsoförmåga konstaterats kan individen erhålla sjukersättning eller aktivitetsstöd. Tidigare skulle villkoret för sjukersättning prövas efter ett år med sjukpenning men detta krav tas nu bort. Tillfällig sjukersättning kommer inte längre att tillåtas.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

Utgångspunkten att sjukfallets längd påverkar sannolikheten att återgå till arbete är ett rimligt antagande, och det kan därför finnas ett värde i att försöka bryta sjukfall på ett tidigt stadium. Det finns stöd i forskningen för att ökad kontroll minskar nyttjande av socialförsäkringar, däribland sjukskrivningars längd. Det finns därför ett värde av en regelbunden utvärdering om individen fortfarande har sådan arbetsoförmåga som sjukförsäkringen avser ska täcka.
IFAU efterlyser en tydligare diskussion om förslaget kan få konsekvenser för när saklig grund för uppsägning föreligger. IFAU efterlyser också en diskussion om de problem med tillämpningen som kan uppstå när sjukperioder som har samband ska läggas samman.
Promemorian betonar att det är värdefullt med tidiga rehabiliteringsinsatser. Det empiriska stödet för denna utsaga är emellertid fortfarande begränsad. Det finns här ett behov av forskning av experimentkaraktär för att studera effekter av rehabilitering.

Promemorians utgångspunkt

Promemorians utgångspunkt är att ju längre tid ett sjukfall pågår desto mindre är sannolikheten att den sjukskrivne kommer tillbaka till arbete. Detta är ett rimligt antagande som är konsistent med beräkningar som gjorts i Socialförsäkringsutredningen (2006). Ur detta perspektiv kan det vara värdefullt med tidiga insatser för att få tillbaka den sjukskrivne till arbete. En tidsbestämd rehabiliteringskedja ger genom regelbundna och tidiga uppföljningar av den sjukskrivnes arbetsförmåga ökade möjligheter att vidta åtgärder som bidrar till att den sjukskrivne kan återgå i arbete. Tidigare forskning har visat att ökad kontroll minskar nyttjandet av socialförsäkringar. Exempelvis visar Hesselius, Larsson och Johansson (2005) att kravet på läkarintyg minskar sjukskrivningarnas längd.

Syftet med alla försäkringar är att ge ett skydd mot oförutsedda händelser. Huvudsyftet med sjukförsäkringen är ge individer ett inkomstskydd om de drabbas av en sjukdom som inverkar på deras arbetsförmåga. Men generositeten i försäkringen påverkar också incitament: ju generösare försäkringen är desto svagare är incitamenten att återgå i arbete (se t ex Hesselius och Persson 2007, Johansson och Palme 1996). Dessa negativa incitamentseffekter kan till viss del motverkas med regelbunden kontroll. Det finns därför ett värde med en regelbunden utvärdering som avser att pröva om individen har en sådan arbetsoförmåga som sjukförsäkringen avser att täcka. Kontroll är i någon mån en förutsättning för en generös försäkring.

Införande av en rehabiliteringskedja (7.1)

Till stora delar betonar förslagen i promemorian regelbunden uppföljning av den sjukskrivne: Kravet att successivt pröva arbetsförmågan mot något arbete hos arbetsgivaren och hela arbetsmarknaden kodifieras i tid (90 respektive 180 dagar). Rehabiliteringsutredning och rehabiliteringsinsatser ska ske mellan sjukfallets dag 91 och 180. Sjukpenningen kommer enligt förslaget inte betalas ut efter 180 dagar om den sjukskrivne då anses ha arbetsförmåga mot hela arbetsmarknaden. IFAU anser inte att förslaget innebär någon artskillnad mot de regler som finns idag, däremot innebär förslaget en tydligare kodifiering om när i tid uppföljningen av den sjukskrivne ska ske.

Det finns aspekter av förslagen som IFAU anser att arbetsgruppen kunde ha lyft fram till en tydligare diskussion. Baserat på läkarintyg ska Försäkringskassan (FK) till exempel göra en bedömning om individernas arbetsförmåga efter 180 dagar (se 7.2.2). Om FK anser att individen har arbetsförmåga mot den reguljära arbetsmarknaden men inte hos nuvarande arbetsgivaren ska sjukpenning ej utbetalas. Här efterlyser IFAU en tydligare diskussion om det kan få konsekvenser för när saklig grund för uppsägning kan anses föreligga. Och om enskilda tjänstemän vid FK ska göra bedömningen av när arbetsförmåga föreligger – hur kan det ske rättssäkert? IFAU efterlyser också en diskussion om de kodifierade tidsgränserna kommer att innebära att anställda med nedsättning av arbetsförmågan snabbare kommer att kunna sägas upp på saklig grund.

I de delar som promemorians förslag behandlar rehabiliteringsinsatser betonas tidiga insatser för den sjukskrivne (mellan dag 91 och 180 i sjukfallet), något som är värdefullt ifall rehabiliteringsinsatser är ett effektivt sätt att få den sjukskrivne tillbaka till arbete. IFAU vill påtala att den empiriska evidensen fortfarande är begränsad när det gäller effekten av såväl arbetsrelaterad rehabilitering (Lidwall 2006) som medicinsk rehabilitering för de för försäkringen dominerande diagnoserna (Alexandersson och Nordlund 2004). En orsak till detta är metodproblem förknippade med att utvärdera effekten av rehabilitering: Personer som genomgår rehabilitering kan skilja sig ur en rad aspekter från dem som inte genomgår rehabilitering, och dessutom skilja sig ur en rad aspekter som inte går att observera. Det är därför svårt att jämföra personer som genomgått rehabiliteringsinsatser med dem som inte gjort det. För att stärka kunskapen om värdet av rehabilitering finns det därför behov av ytterligare forskning av experimentkaraktär som kan lösa dessa metodproblem.

Sammanläggningar av sjukperioder och rätten att behålla den sjukpenninggrundande inkomsten (7.3 och 7.4)

När ett sjukfall pågått i 180 dagar ska den anställdes arbetsförmåga – enligt förslaget – testas mot normalt förekommande arbeten på hela arbetsmarknaden, rätten till sjukpenning upphör om den anställde anses ha en sådan arbetsförmåga. Den anställde har då även rätt att ha kvar sin sjukpenninggrundande inkomst. Det problematiska är om ett nytt sjukfall uppstår för en annan åkomma efter det att det första sjukfallet pågått i över 180 dagar. I förslaget föreslås att sjukperioder som har samband läggs samman. Vad som kan anses vara sjukperioder som har samband ska bedömas i enskilda fall. IFAU anser att detta kan skapa rättsosäkerhet och skapa en försäkring som inte är förutsägbar och anser att promemorian kunde ha haft en mer utförlig diskussion om problemet med att göra försäkringen transparant.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Erik Grönqvist och Per Johansson har varit föredragande.

Referenser

Alexandersson K, Nordlund A. (2004) ”Sickness absence – causes, consequences and physicians. Sickness certification practice” Scandinavian Journal of Public Health.

Hesselius P, P Johansson & L Larsson ”Hur påverkar kravet på läkarintyg sjukfrånvaron? Erfarenheter från ett socialt experiment”, Rapport 2005:7, IFAU

Hesselius P & M Persson ”Incitamentseffekter och Försäkringskassans kostnader av kollektivavtalade sjukförsäkringar”, Rapport 2007:16, IFAU

Johansson P & M Palme (1996) ”Do economic incentives affect work absence? Empirical evidence using Swedish micro data”, Journal of Public Economics, vol 59, s 195-218

Lidwall U (2006) ”Försäkringskassan och arbetslivsinriktad rehabilitering: aktiva åtgärder och återgång i arbete”, Analyserar 2006:10, Försäkringskassan

Socialförsäkringsutredningen (2006) ”Nya siffror om socialförsäkringerna”, Samtal om socialförsäkring nr 14.