Kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn

Diarienummer: DNR 20/2008

Remisställare:

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

Sammanfattning av förslaget

Förslaget innehåller två komponenter.

Den ena komponenten avser följande branscher: reparation och underhåll av vissa fordon, reparation och underhåll av fritidsbåtar mm, restauranger, catering, taxi, tvätterier, reparation och underhåll av skor och vissa lädervaror, hunddagis, frisörer samt hud- och kroppsvård. För dessa föreslås att den tidigare föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgiften (egenavgiften) med 22,21 (20,50) procentenheter begränsas till verksamheter som:
i) har färre än 250 anställda, räknat i termer av årsarbetskrafter
ii) har årsomsättning ≤ 50 miljoner € eller balansomslutning ≤ 43 miljoner €.

Om verksamheten är att betrakta som ”fristående” ska villkoren i) och ii) relateras till verksamhetens (egen) årsredovisning. Om verksamheten är knuten till andra verksamheter genom ”partnerföretag” eller ”anknutna företag” ska villkoren i) och ii) relateras till antalet anställda samt årsomsättning / balansomslutning i den egna verksamheten + andelar av de anställda samt årsomsättning / balansomslutning i partnerföretagen respektive de anknutna företagen, andelar som beräknas i enlighet med detaljerade regler baserade på en EU-rekommendation om hur små och medelstora företag (SMF) bör definieras.

Förslagets andra komponent avser branscherna hotell och camping. För dessa föreslås mervärdesskattesatsen sänkas från nuvarande 12 procent till 6 procent.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

  • IFAU menar att begränsningsreglerna som gäller vid tillämpningen av nedsättningen av de sociala avgifterna är alltför komplicerade och svårgenomträngliga. Företagen som ansöker om nedsättning kommer att ha stora svårigheter att förstå reglerna och för Skatteverket blir det svårt att med rimlig tidsåtgång fatta beslut om ansökningarna. Tiden mellan lagens ikraftträdande (1 juli 2008) och dess tillämpning (från 1 oktober 2008) är således alldeles för kort, enligt IFAU:s bedömning.
  • IFAU menar vidare att den möjlighet för företagen att lämna en försäkran om att de tillhör SMF-kategorin som ingår i förslaget måste kompletteras med sanktioner om oriktiga uppgifter lämnas. Med nuvarande utformning har företagen starka incitament avge en sådan försäkran och samtidigt svaga incitament att kontrollera att försäkran är välgrundad.
  • IFAU:s bedömning är både sänkningen av de sociala avgifterna och mervärdesskattesänkningarna skulle kunna ha positiva sysselsättningseffekter. Institutet menar dock att det är viktigt att förändringarna genomförs på ett sådant sätt att de kan utvärderas. IFAU föreslår därför att såväl sänkningen av de sociala avgifterna som mervärdesskatten implementeras stegvis, i olika regioner. IFAU menar att detta inte bara kraftigt förbättra möjligheterna till utvärdering utan att det också underlätta genomförandet av förändringarna, genom en fördelning av Skatteverkets arbetsbörda över tiden.

Innebörden av SMF-begränsningsreglerna

Den begränsningsregel som föreslås skiljer sig till sin karaktär från de begränsningsregler som har gällt för den tidigare allmänna nedsättningen av de sociala avgifterna med 5 procentenheter och den (ytterligare) nedsättning på 10 procentenheter som gäller för företag i stödområde A. För dessa nedsättningar var avgiftsunderlaget begränsat (till 852 tkr / år). Detta innebär att både stora och små företag kunde göra avdraget (men att det inte påverkade marginella anställningsbeslut i de större företagen.) Nedsättningens storlek var relativt snabbt sjunkande i antal anställda sjönk men likväl positiv.

Med den begränsningsregel som föreslås här kommer en verksamhet antingen att erhålla en nedsättning på 22, 21 procentenheter av de sociala avgifterna för hela lönekostnaden, eller ingen nedsättning alls. Skillnaden mellan att vara berättigad till nedsättningen och att inte vara det blir således mycket påtaglig. Detta kommer att innebära mycket starka incitament för företagen att bedriva verksamheten i en form som gör den bidragsberättigad. Därmed blir det väsentligt att tillse att regelverket som avgör vilka verksamheter som är bidragsberättigade blir så transparent som möjligt.

Det regelverk som är tänkt att tillämpas är dock allt annat än transparent. Grundreglerna som avser antal anställda samt årsomsättning/balansomslutning, är förvissa okomplicerade men tilläggsreglerna avseende partnerföretag respektive anknutna företag är sällsynt svårbegripliga och innehåller dessutom en mängd undantag och tillägg. Det faktum att det även är oklart vad som ska menas med partnerföretag och anknutna företag (vilket noteras i förslaget) ökar självfallet osäkerheten ytterligare.

Ifråga om begränsningsreglerna innebär förslaget i praktiken att en rekommendation från europeiska kommissionen – om hur SMF bör definieras – upphöjs till svensk lag. Detta är i sig anmärkningsvärt och torde inte ha inträffat tidigare. Det finns anledning att överväga vilka konsekvenser detta kan ha för svensk lagstiftning i framtiden.

Nedsättningen av mervärdesskatten för hotell och camping

Av förslaget framgår inte varför branscherna hotell och camping uteslöts från det ursprungliga förslaget. Detta är olyckligt, liksom det faktum att det saknas en förklaring till varför de (icke angivna) problem som sänkningen av de sociala avgifterna i dessa branscher skulle ha medfört inte föreligger vid den föreslagna sänkningen av mervärdesskatten.

När det gäller storleken på den föreslagna sänkningen kan den förefalla relativt blygsam i förhållande till den föreslagna sänkningen av de sociala avgifterna. Det bör dock noteras att i hotell- och campingverksamhet är kostnaderna för fasta anläggningar och utrustning betydligt högre än i många andra hushållsnära tjänster och mervärdesskattesänkningen berör verksamhetens samtliga kostnader.

En nackdel med mervärdesskattesänkningen är att den adderar ytterligare en kostnadssänkande åtgärd till de flertaliga åtgärder som redan har genomförts och planeras införas. Skattesystemet blir därmed än mer differentierat och svåröverskådligt och dess konsekvenser allt svårare att bedöma.

Givet att ytterligare en åtgärd ska införas är det dock en klar fördel att den är så förhållandevis enkel och lättförståelig. Till skillnad från den föreslagna sänkningen av de sociala avgifterna finns här inte heller några komplicerade begränsningsregler, vilket innebär att åtgärden är konkurrensneutral – inom de berörda branscherna.

Implementeringen av de sänkta sociala avgifterna

En omedelbar reflektion är att den föreslagna tiden mellan lagens ikraftträdande (1 juli 2008) och dess tillämpning (från 1 oktober 2008) är alldeles för kort. Inom loppet av tre månader ska företagen ansöka om att bli berättigade till nedsättningen och Skatteverket ska hinna behandla och fatta beslut om ansökningarna. Två nödvändiga förutsättningar för att detta tidsschema ska kunna hålla torde vara att företagen sammanställer sina ansökningar mitt under semestern och att Skatteverkets tjänstemän kan påbörja behandlingen av dem omedelbart efter semestrarnas avslutande. Båda förutsättningarna kan betvivlas.

Allmänt kan sägas att incitamentsstrukturen i samband med bedömningen av vilka företag som är berättigade till sänkningen inte förefaller vara riktigt väl genomtänkt. Företagens uppgiftslämnarbörda blir större ju större anledning det finns att tro att de eventuellt inte är berättigade till nedsättningen. Mera specifikt: om det finns partnerföretag eller företag som är anknutna till verksamheten ställs det mycket större krav på uppgifter från företaget än om företaget är fristående. Det innebär att företagen måste lägga ner stora resurser på att ta fram uppgifter som kan vara till deras nackdel.

Samtidigt förefaller det som om man tänker tillämpa en möjlighet som erbjuds i kommissionens rekommendation rörande SMF-företag, nämligen att företagen kan lämna en försäkran om att de tillhör SMF-kategorin. Givet att sanktioner kopplas till oriktiga uppgifter i en sådan försäkring skulle den kunna förenkla både ansökningsförfarandet och Skatteverkets arbete. När det gäller sanktioner är dock det enda som sägs i förslaget att skattetillägg kan påföras och att i allvarliga fall kan straff enligt skattebrottslagen komma ifråga. I praktiken torde detta innebära att det värsta som kan hända företaget är återbetalning av nedsättningen – så krångliga som reglerna är kan företagen troligtvis på goda grunder hävda att de bedömde sig vara berättigade till nedsättningen.

Avsaknaden av sanktioner vid felaktiga uppgifter, regelverkets komplexitet och företagens ökade uppgiftslämnarbörda vid tveksamheter om att villkoren för nedsättning är uppfyllda kommer således att ge företagen starka incitament att beskriva sig som fristående företag och svaga incitament att tillhandahålla Skatteverket information om partnerföretag och anknutna företag.

En egendomlig detalj ifråga om företagens ansökan om nedsättning framgår av följande citat: ”En ansökan om klassificering bör bl a innehålla information om företagets storlek, dvs antal anställda, årsomsättning och balansomslutning, samt ägarstruktur under de två senaste räkenskapsåren. Däremot bör inte uppgift om vilken typ av verksamhet företaget bedriver behöva lämnas, ….” (s. 24) Att uppgiften om verksamheten ska utelämnas år svårt att förstå. Om företaget inte tillhör rätt bransch kan det ju inte komma ifråga oavsett om det uppfyller de andra kraven. Genom att utelämna kravet på uppgift om företagets verksamhet förefaller man avhända sig ett mycket enkelt sätt göra en första gallring av ansökningarna.

Effekter på sysselsättningen

När det gäller sänkningen av de social avgifterna kan noteras att enligt Tabell 1 i förslaget är det endast 25 av 70 000 företag som uppenbart inte kan komma ifråga för nedsättningen p g a att de har 250 eller fler anställda. I själva verket kan det röra sig om ännu färre företag. Det är nämligen inte klart om tabellen avser antalet anställda, oavsett om dessa är anställda på heltid eller deltid, eller om den avser antalet årsarbetskrafter, vilket enligt förslaget är det mått som ska användas på personalstyrkan.

Utöver att ett stort antal företag kan omfattas av nedsättningen gäller också att nedsättningen är av betydande storlek. Sammantaget innebär detta att det finns anledning att förvänta sig positiva sysselsättningseffekter av nedsättningen, givet att den inte helt neutraliseras via höjda löner och vinstmarginaler. Positiva effekter i de berörda företagen kommer dock till en del att motverkas av negativa sysselsättningseffekter i de företag som inte erhåller nedsättningen, antingen p g a begränsningsreglerna eller genom att de tillhör andra branscher.

Forskningen ger ingen ledning om hur stora effekterna kan bli och inte heller om hur länge de kan tänkas hålla i sig. Den forskning som finns om effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter i de nordiska länderna tyder visar i själva verket inte på några statistiskt säkerställda effekter överhuvudtaget; jfr Bohm & Lind (1993), Johansen & Klette (1998) och Korkeamäki & Uusitalo (2006). Den sänkning som förslås här är dock större än de sänkningar som har utvärderats tidigare.

Om förslaget genomförs är det viktigt att dess effekter utvärderas. I detta fall blir det naturliga tillvägagångssättet att jämföra företag som har erhållit nedsättningen med företag har nekats nedsättning p g a begränsningsreglerna. Diskussionen ovan tyder på att den sistnämnda gruppen kan bli mycket liten, kanske så liten att det blir svårt att med tillräcklig precision skatta några effekter.

Ett liknande, men större, problem uppstår vid en utvärdering av effekterna av sänkningen av mervärdesskatten i hotell- och campingnäringen. Eftersom alla företag omfattas av sänkningen går det inte att definiera en jämförelsegrupp, relativt vilken sysselsättningsförändringen i de berörda företagen kan mätas.

Stegvist införande förbättrar möjligheterna till utvärdering av effekterna och underlättar implementeringen av förslagen

Ett enkelt sätt att skapa de jämförelsegrupper som behövs för en effektutvärdering är att införa de föreslagna förändringarna vid olika tidpunkter i olika delar av landet. Sysselsättningsförändringarna i de företag som i ett första skede får nedsättningen av socialavgifterna respektive mervärdesskatten kan då jämföras med likartade företag som får nedsättningen något senare.

Ett stegvist införande skulle också minska den initiala arbetsbördan på Skatteverket. Istället för att direkt behöva behandla ansökningar om nedsättning från hela landet skulle man inledningsvis kunna begränsa sig till ett mindre område.

I detta ärende har ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander beslutat.

Referenser

Bohm, P. & H Lind (1993), “Policy Evaluation Quality – A quasi-experimental study of regional employment subsidies in Sweden”, Regional Science and Urban Economics 23, pp. 51-65.
Johansen, F. & T. J. Klette (1998), ”Wage and Employment Effects of Payroll Taxes and Investment Subsidies”, Dept. of Economics, University of Oslo, memorandum 27/1998.
Korkeamäki, O. and R. Uusitalo (2006), “Employment effects of a payroll tax cut – evidence from a regional tax exemption experiment”, IFAU Working Paper 2006:10.