Löneskatter för enmansföretag (Ds 2005:52)

Diarienummer: DNR 131/2005

Remisställare:

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

Sammanfattning av förslaget

För enmansföretag föreslås en nedsättning av löneskatten till 10,21 procent, under högst 12 mån under 1 juni 2006 – 31 december 2007, om företaget anställer en person. Anställningen ska ha påbörjats tidigast 1 januari 2006, avse en sammanhängande period på minst 3 månader och omfatta åtminstone 20 timmars arbete i veckan. Nedsättningen gäller bara på lön upp till 25 000 kr per månad.

Nedsättningen får inte kombineras med det särskilda avdraget på 5 % av avgiftsunderlaget som gäller generellt och inte heller med den regionala utvidgningen av det särskilda avdraget på ytterligare 10 % som gäller inom stödområde A.

Sammanfattning av yttrandet

IFAU: s bedömning är att förslaget i sin nuvarande form är otillräckligt utrett. Det gäller framför allt motiveringen av förslaget och diskussionen av dess ekonomiska konsekvenser. IFAU menar dock att förslaget är värt ytterligare utredning och pekar på frågor som en sådan ytterligare utredning bör behandla.

1  Bakgrund

Sänkningar av arbetsgivaravgifterna för att stimulera sysselsättningen har prövats tidigare och försök pågår också för närvarande. Dessa åtgärder har varit (är) såväl generella som selektiva, dvs inriktade mot vissa grupper av företag.

Bland de generella kan nämnas det Generella anställningsstödet (GAS) som innebar att alla arbetsgivare utom statliga myndigheter fick arbetsgivaravgifterna nedsatta med 15 procent under 1994 för ökningar i sysselsättningen jämfört med september 1993. Nyanställningarna skulle omfatta 6 månader och åtminstone 17 tim per vecka. Nedsättningen av arbetsgivaravgiften var i kraft under kalenderåret 1994. Bruttokostnaderna för GAS, dvs bortfallet av arbetsgivaravgifter har beräknats till ca 1,8 miljarder kr. [Anxo och Dahlin (1996)].

Sedan 1997 pågår ytterligare ett försök med generell nedsättning av arbetsgivaravgifterna, det s k särskilda avdraget. Detta innebär att arbetsgivare och egenföretagare vid beräkningen av arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter får göra ett avdrag med 5 procent av avgiftsunderlaget. För arbetsgivare är avdraget maximerat till 3 090 kr per månad. För egenföretagare är avdraget högst 9 000 per år. Inga krav på anställningar är förknippade med avdraget. Bruttokostnaderna för det särskilda avdraget har beräknats till 5,5 miljarder per år (Riksrevisionen, R 2000/01:8)

I Finland har man just avslutat ett experiment med en generell sänkning av arbetsgivaravgifterna i den privata sektorn på ca 4 procent – från ca 24 till 20 procent . Försöket omfattar 20 kommuner och har pågått under åren 2003-05.

Ett exempel på tidigare försök med selektiva nedsättningar av arbetsgivaravgifterna är det Riktade anställningsstödet (RAS). För tillsvidareanställningar inom den privata sektorn av personer som var antingen arbetslösa eller placerade i arbetsmarknadspolitisk åtgärd slopades hela arbetsgivaravgiften på 33,36 procent under ett år. Stödet gällde anställningar under perioden januari-maj 1995. Bruttokostnaden för RAS har beräknats till 1,6 miljarder kr [Johansson m fl (1999)].

Ett pågående försök med selektivt nedsatta arbetsgivaravgifter är det utvidgade särskilda avdraget. Detta innebär att sedan 1 januari 2002 får företag inom stödområde A en nedsättning av arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna med 10 procent, utöver de 5 procent som de erhåller genom det generella särskilda avdraget. För arbetsgivare är nedsättningen maximerad till 7 100 kr per månad, dvs 85 200 kr per år och för egenföretagare till 18 000 kr per år.

De utvärderingar som har gjorts av sysselsättningseffekterna av GAS och RAS pekar på blygsamma effekter på sysselsättningen. Ifråga om GAS uppskattades bruttoökningen till ca 100 000 personer [Johansson m fl (op cit)]. För RAS var bruttoökningen knappt 25 000. Båda dessa försök var behäftade med betydande dödviktseffekter, dvs bidrag utgick till företag som skulle ha anställt även i avsaknad av nedsättningen. För GAS del har det talats om dödviktseffekter på uppemot 80 procent och RAS något lägre. Dessutom förekom viss undanträngning i GAS-försöket, dvs GAS-anställningar ersatte andra anställningar.

När det gäller det finska försöket har man hittills utvärderat sysselsättningseffekterna under försökets två första år. För dessa har man inte funnit några statistiskt säkerställda effekter [Korkeamäki och Uusitalo (2005)].

Några slutsatser man kan dra av dessa försök ar att sysselsättningseffekterna i allmänhet är små av såväl generella som selektiva stöd. De generella stöden är också kostsamma, särskilt om de inte kopplade till villkor om nyanställning. För de senare riskerar stödet att i betydande omfattning endast verka som en inkomstsubvention för företagen.

Ifråga om riktade åtgärder pekar erfarenheterna från RAS på att starka restriktioner på nyanställningarna kan ha en kraftigt negativ inverkan på företagens benägenhet att anställa.

2  Synpunkter

Som framgår ovan har de sysselsättningseffekter som noterats för de tidigare försöken med sänkta arbetsgivaravgifter varit blygsamma, samtidigt som kostnaderna varit höga. Ett nytt försök med sänkta löneskatter bör därför dels fokusera på någon aspekt som inte har beaktats i tidigare försök, dels vara upplagt på ett sådant sätt att kostnaderna inte blir alltför höga. Till en del har dessa aspekter diskuterats i det föreliggande förslaget. Av de två nästföljande avsnitten framgår dock att såväl motiveringen av förslaget som utredningen av dess ekonomiska konsekvenser är otillräckliga.

Förslaget förtjänar likväl att vidareutvecklas; stöd för detta är de jämförelser med tidigare försök som görs i avsnitt 2.3. I avsnitt 2.4 anges två frågor som bör behandlas vid en vidareutveckling av förslaget.

2.1 Motivering av förslaget

Den grundläggande motiveringen är att ett beslut om nyanställning i ett enmansföretag på ett fundamentalt sätt skiljer sig från motsvarande beslut i andra (flermans)företag. Den första anställningen medför ett arbetsgivaransvar, ställer krav på nya administrativa rutiner och inkräktar på (den tidigare) egenföretagarens arbetstid i samband med inskolning av den anställde. Detta medför kostnader som antingen inte uppkommer alls vid anställningar i flermansföretag, eller som är betydligt lägre än i enmansföretaget. En reducering av arbetsgivaravgiften för den först anställde skulle kunna vara en möjlighet att minska de extrakostnader som är förknippade med den första anställningen och därmed eliminera en ”tröskel” för ökad sysselsättning via anställning i nuvarande enmansföretag.

De empiriska belägg som presenteras för att enmansföretagens benägenhet att anställa skulle öka om arbetsgivaravgiften reducerades är dock inte särskilt utförliga. De baseras på en Nutek-rapport ”Den första anställningen – hinder och möjligheter för soloföretag att anställa en första person” (R2005:1). Vad som framgår av rapporten är att ett en betydande andel av enmansföretagen (45 procent) vill anställa. I rapporten redovisas också exempel på vad enmansföretagare ser som hinder för anställning.

Däremot saknas en uppskattningar av hur en sänkning av arbetsgivaravgifterna – dvs en delvis eliminering av ett av de upplevda hindren – skulle påverka enmansföretagens benägenhet att anställa. Dock föreslår man i Nutek-rapporten att arbetsgivaravgifterna sänks till 5 procent under de tre första månaderna för den först anställde.

Nuteks förslag har ersatts av det förslag som sammanfattas i inledningen av detta yttrande. För alla enmansföretag innebär detta en sänkning med åtminstone 17,25 procentenheter från den nuvarande nivån på 27,46 procent (32,46 minus det särskilda avdraget på 5 procent). För de enmansföretag som verkar inom stödområde A blir sänkningen 7,25 procent från den nuvarande nivån på 17,46 procent (27,46 minus det utvidgade särskilda avdraget på 10 procent). Promemorians förslag avviker således från Nutek:s förslag ifråga om såväl reduktionens storlek som dess utsträckning i tiden. De skäl som i promemorian anförs för detta är:

  • Den nedsättning som Nutek föreslår kommer i konflikt med pensionssystemets finansiering – p g a ålderspensionssystemets konstruktion är det inte möjligt att sänka arbetsgivaravgifterna under ålderspensionsavgiften, som är på 10,21 procent.
  • ”För att få önskad effekt bör emellertid en nedsättning av löneskatterna avse en längre period än de tre månader som Nutek föreslår.”
    Inget av dessa skäl bygger på en analys av företagens reaktion på lönekostnadsförändringar och/eller den tid en sådan reaktion kan tänkas ta. Detta är otillfredställande. Även om det är troligt att en sänkning av arbetsgivaravgiften faktiskt kan bidra till att minska ett reellt problem är det givetvis så att effekten påverkas såväl av sänkningens storlek som dess utsträckning i tiden.

2.2 Förslagets ekonomiska konsekvenser

I promemorian finns en kort diskussion om förslagets ekonomiska konsekvenser (i kapitel 6). Där framgår att det i budgetpropositionen har avsatts en budgetram för förslaget på 2 miljarder kr. I diskussionen görs försök att uppskatta hur stor del av denna budgetram som kan behöva tas i anspråk. Diskussionen baseras på ett antagande i Nutek-rapporten enligt vilket 15 procent av de 110 000 företag som sysselsätter en person på heltid skulle anställa ytterligare en person om Nuteks förslag genomfördes. Genom att tillämpa antagandet om en respons på 15 procent på promemorians förslag kommer man fram till en bruttokostnad 850 miljoner. När hänsyn tas till effekten på inkomstskatten blir nettoskattebortfallet 520 miljoner. En alternativ beräkning baserad på 25 procent av företagarna utnyttjar promemorians förslag ger motsvarande brutto- respektive nettokostnader på 1,42 miljoner respektive 870 miljoner. Dessa kostnader framstår som förhållandevis låga i jämförelse med kostnader som har noterats för tidigare och pågående försök.

Mot beräkningarna kan dock invändas att: i) Nuteks antagande saknar motivering, ii) promemorians förslag avviker kraftigt från Nuteks förslag och iii) den definition av enmansföretag som Nutek använder är mera begränsad än den som används i promemorian. Särskilt punkt iii) är av intresse här. Av Nutek-rapporten framgår nämligen att medan antalet företag som sysselsätter en person på heltid uppgår till 110 000 är antalet företag utan anställda hela 600 000. Med den definition som används i promemorian skulle det relevanta antalet företag hamna någonstans mellan 110 000 och 600 000. Om det exempelvis skulle hamna i mitten av intervallet, dvs på 350 000 företag, och vart fjärde av dessa företag skulle utnyttja förslaget fullt ut skulle bruttokostnaden bli 0,1725 × 25 000 ×12 ×0,25 ×350 000 = 4,5 miljarder, dvs mer än dubbla budgetramen. Med samma beräkningssätt som i promemorian skulle nettoskattebortfallet bli ca 2,7 miljarder vilket också skulle överskrida budgetramen. Såsom påpekas i promemorian kan det förvisso finnas ytterligare dynamiska effekter att ta hänsyn till. Likväl pekar detta räkneexempel på att det är nödvändigt att bilda sig en uppfattning om både hur många företag som omfattas av förslaget och hur många av dessa som kan förmodas utnyttja det.

2.3 Jämförelser med tidigare och pågående försök

 

  • Till den föreslagna nedsättningen är kopplat ett villkor om anställning, liksom var fallet i samband med GAS och RAS. Detta villkor innebär att nedsättningen inte kan fungera som en ren inkomstförstärkning, vilket i stor utsträckning är fallet ifråga om det särskilda avdraget, liksom i det finska försöket.
  • Den föreslagna nedsättningen är relativt stor, särskilt i förhållande till det särskilda avdraget och för företag utanför stödområde A. Erfarenheterna från de tidigare och pågående försöken tyder på att små nedsättningar inte påverkar företagens beteende.
  • Nedsättningen är begränsad i tiden, vilket de särskilda avdragen inte är. Detta torde vara en fördel eftersom effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter framför allt kan förmodas vara kort- och medelfristiga. På lång sikt finns risken att subventionerna endast ger högre löner och ingen ökad sysselsättning [Holmlund och Kolm (1998)].
  • Förslaget är anpassat till den särskilda regel som gäller för den först anställde, dvs överenskommen visstidsanställning. Denna regel bör gör det möjligt för enmansföretaget att fatta beslutet om att fullt ut utnyttja förslaget utan att behöva göra de överväganden som är förknippade med tillsvidareanställningar kontra tidsbegränsade anställningar.

2.4 Ytterligare frågor som behöver utredas

– I promemorian förs en kort diskussion om risken för undanträngning. Med hänvisning till en rapport från Europeiska kommissionen anges att 68 procent av de svenska företagen utan anställda lägger ut arbete på eller köper tjänster av andra företag. Detta tyder på att förslaget kan ge upphov till betydande undanträngning. Eftersom det inte är självklart att produktion i det egna företaget är att föredra framför ”outsourcing” bör omfattningen av den potentiella undanträngningen analyseras närmare.

– Ifråga om arbetskraftskostnaderna är det i dagsläget fördelaktigt för alla företag att verka inom stödområde A. Ersättning som utgör underlag för den föreslagna nedsättningen ska dock inte också ingå i underlaget för det särskilda avdraget och det utvidgade särskilda avdraget. Detta innebär att om det nya förslaget genomförs kommer det bara att vara extra förmånligt för ”flermansföretag” att verka i stödområde A. För enmansföretag kommer kostnaderna att vara desamma inom och utanför stödområdet. I förhållande till flermansföretagen kommer enmansföretagen således att missgynnas regionalekonomiskt. Denna konsekvens av förslaget nämns inte i promemorian men bör diskuteras.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander har varit föredragande.

Referenser

Anxo, D. och P. Dahlin (1996), ”Utvärdering av det generella och riktade anställningsstödet”, EFA-rapport nr 45.

Holmlund, B. och A.-S. Kolm (1998), ”Kan arbetslöshet bekämpas med skattepolitik?”, Ekonomisk Debatt, årg. 26, nr 4.

Johansson, S., P. Lundborg och J. Zetterberg (1999), ”Massarbetslöshetens karaktär och vägarna till full sysselsättning”, FIEF, Stockholm.

Korkeamäki, O. och R. Uusitalo (2005), ”Employment effects of a payroll tax cut – Evidence from a regional tax exemption experiment”, Ministry of Social Affairs and Health, Finland

Riksrevisionen, Rapport 2000/01:8, ”Sänkta socialavgifter – har de någon effekt?”