IFAU

Promemorian innehåller en analys av den tidigare regeringens sjukförsäkringsreformer. Utifrån denna översyn lämnar promemorian ett antal förslag till reformer.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter:

IFAU delar uppfattningen att införandet av tidsgränser tillsammans med andra åtgärder lett fram till utvecklingen mot minskat användande av både sjukpenning och sjukersättning.
IFAU ställer sig positivt till arbetsgruppens förslag till införandet av en ny ersättning, sjukpenning i särskilda fall, till dem som innan reformen 2008 hade tidsbegränsad sjukersättning och aktivitetsersättning.
IFAU ställer sig positivt till arbetsgruppens förslag till införandet av ett bostadsstöd för dessa individer. Att benämna detta bostadsstöd är dock tveksamt eftersom stödet inte är knutet till bostadskostnader.
IFAU ställer sig positivt till att ge Arbetsförmedlingen förstärkta insatser för att underlätta återgång i arbete
IFAU ställer sig positivt till att reservera medel så att rehabiliteringssatsningen kan genomföras på ett sådant sätt att verksamhetens effekter kan utvärderas vetenskapligt.

Promemorians slutsatser och förslag

Rehabiliteringskedjan tillsammans med andra reformer som genomförts sedan 2006 bedöms ha bidragit till den positiva utvecklingen med ett (fortsatt) minskat ohälsotal (både sjukfrånvaro och sjuk- och aktivitetsersättning). Samtidigt konstaterar arbetsgruppen att vissa individer har och kan komma att lida skada just på grund av införandet av rehabiliteringskedjan. För att få en bättre fungerande försäkring föreslår arbetsgruppen därför vissa justeringar:

En utökning av undantagsreglerna vid den bortre tidsgränsen vid 915 dagar (365 + 550 dagar på fortsättningsnivå). Innebörden är att sjukpenning på fortsättningsnivån (dvs 75 % av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) upp till ett tak) ska kunna betalas ut för ytterligare dagar om det på grund av den försäkrades sjukdom skulle framstå som oskäligt att inte göra så.
En ny ersättning, sjukpenning i särskilda fall införs för dem som lämnat tidsbegränsad sjukersättning och som i dag inte har SGI eller om de har en väldigt låg SGI. Ersättningen ska motsvara den ersättning de haft under arbetslivsintroduktionen (ALI).
Personerna i punkt 2 ska vid övergång till ALI även kunna erhålla ett bostadsstöd. Stödet ska kunna utgå under tiden i ALI och även kunna bibehållas om dessa personer beviljas sjukpenning i särskilda fall.
Förstärkta insatser för att underlätta återgång i arbete.
Förstärkta rehabiliteringsinsatser.
Åtgärder som kan understödja det långsiktiga arbetet att stärka tilltron till sjukförsäkringen.

Arbetsgruppen föreslår också ett antal mindre förändringar som rör reglerna kring sjuklön, sjukpenning vid arbetsskada och sjukresor

Rehabiliteringskedjan

En individs arbetsförmåga ska bedömas vid krav om ersättning från Försäkringskassan. I och med rehabiliteringskedjans införande den 1 juli 2008 ska denna bedömning ske gentemot befintlig arbetsgivare (om den försäkrade individen har sådan) under de första 180 dagarna i ett sjukfrånvarofall och gentemot den reguljära arbetsmarknaden därefter. Om den anställde eller arbetslöse individen bedöms ha arbetsförmåga ska sjukskrivning avbrytas och om en permanent/stadigvarande arbetsoförmåga konstaterats ska individen erhålla sjukersättning eller aktivitetsstöd. Det finns dock undantag från denna regel. Fr.o.m. dag 365 t.o.m. dag 915, d.v.s. under ytterligare 550 dagar, kan förlängd sjukpenning utbetalas. I undantagsfall kan dessutom ytterligare dagar beviljas. Förlängd sjukpenning kan betalas ut till personer med sjukdomar som kräver långvarig medicinsk behandling och rehabilitering och till personer där besvär tillkommer under sjukskrivningstiden eller där tillfrisknandet inte sker på det sätt som förväntats.

Den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades i reformen 2008 och sjukersättning kan nu endast komma i fråga om den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt och rehabilitering inte bedöms kunna leda till att arbetsförmågan återfås. För de försäkrade som 2008 hade tidsbegränsad sjukersättning eller skulle beviljas sådan fans övergångsbestämmelser. Enligt dessa bestämmelser kunde en tidsbegränsad sjukersättning beviljas enligt de tidigare gällande bestämmelserna om sjukersättning för ytterligare perioder om sammanlagt högst 18 månader, dock längst till och med december 2012. Samma övergångsbestämmelser gäller också för de individer som tidigare haft aktivitetsersättning, men där denna upphört till följd av att den försäkrade har fyllt 30 år. I samband med att sjukersättningen upphör återfår den försäkrade den SGI som gällde omedelbart före det att sjukersättningen beviljades. En karenstid på tre månader gäller dock avseende den försäkrades rätt att kunna få sjukpenning. Efter karenstiden kan således en försäkrad som är arbetsoförmögen på grund av sjukdom på nytt anmäla sig sjukfrånvarande. De flesta av dessa individer har dock ingen eller väldigt låg sjukgrundande inkomst (SGI) varför de inte kommer att erhålla någon ersättning (sjukpenning) från FK även om de är sjukanmälda. Notera att karenstiden inte gäller då sjukpenning på normalnivån eller fortsättningsnivån kan lämnas för fler än 364 respektive 550 dagar. Effekterna av rehabiliteringskedjan diskuteras i t.ex. Hägglund (2010) och Hägglund och Thoursie (2010).

Effekter av ökade möjligheter för individuell prövning och införande av sjukpenning i särskilda fall

I och med rehabiliteringskedjans införande har den svenska sjukförsäkringen blivit mer lik den i andra länder med en bortre tidsgräns när försäkringen kan nyttjas se t.ex. Palme m.fl. (2009) för en komparativ jämförelse. Ett system med absoluta tidgränser skapar dock svåra gränsdragningsproblem, speciellt om ersättningsnivåerna är relativt sett höga.

Problemet är att den sjuke individen har bättre information om sin arbetsoförmåga/hälsa än den som bedömer denne. Innebörden av detta är att individer som de facto har en arbetsförmåga kan välja att få inkomst från sjukförsäkring istället för att gå tillbaka till det gamla arbetet eller att anmäla sig som arbetslös. Incitamenten är speciellt starka för de individer som saknar en arbetslöshetsförsäkring. Problem med absoluta tidsgränser är givetvis också det omvända, d.v.s. att sjukskrivna individer som inte har en arbetsförmåga nekas sjukpenning eller att erhålla sjukersättning. Att säkerställa att inga sjukskrivna individer med en verklig arbetsoförmåga inte drabbas går endast, i strikt mening, att åstadkomma genom att tillåta att alla som vill uppbära ersättning också får göra det. Detta kommer dock med all sannolikhet att medföra att vissa individer med arbetsförmåga inte kommer att arbeta. Således finns det både kostnader och intäkter av en striktare bedömning av arbetsförmåga. Vad som avgör vad som är rätt eller fel beror på vilken vikt samhället lägger vid att vissa individer med en arbetsoförmåga nekas ersättning och omvänt.

Förslaget kan sägas bestå av två delar: (1) att designa ett system som medför att individer med dålig hälsa och som inte har en arbetsoförmåga ska kunna upprätthålla en hög inkomst och (2) att låta de som befann sig i det gamla systemet innan rehabiliteringskedjan (d.v.s. de med tidsbegränsade sjuk- och aktivitetsersättningar som upphör 2012) inte ska drabbas oskäligt.

Utifrån rådande forskning (se t.ex. Parsons (1991), de Jong m.fl. (2011) Hesselius m.fl. (2006) och Johansson och Lindahl (2010)) kan man säga att införandet av (1) och (2) kommer att leda till en ökade utbetalningar av sjukpenning och sjukersättning. Vad som är en rimlig grad av utnyttjande av en försäkring är en normativ fråga. Vad som dock kan konstateras är att vi nu har en försäkring som används ungefär i samma utsträckning som i många andra med Sverige jämförbara länder.

IFAU stöder justering 2 som innebär att hålla de som befann sig i tidsbegränsad sjuk- och aktivitetsersättning skadeslösa. Det finns stöd i forskning (se t.ex. Edin och Gustavsson (2008)) för att individer som varit borta från arbetsmarknaden under en längre tid förlorar produktivitet och att de därför har svårt att erhålla ett arbete. Om det gamla systemet utan tidsgränser gjorde det möjligt för dessa individer att vara borta från arbetsmarknaden, trots en arbetsförmåga vid denna tidpunkt, går det därför att argumentera för att dessa individer där arbetsoförmågan potentiellt skapats av det tidigare regelverket inte ska drabbas oskäligt i och med införandet av ett nytt regelvek.

Boendetillägg i särskilda fall

Flertalet av de individer som har rätt till särskild sjukpenning har tidigare haft ett bostadstillägg (BTP) som man nu förlorar. Därför föreslår man införandet av ett nytt stöd för denna grupp av individer, boendetillägg i särskilda fall, som är direkt kopplat till särskilda sjukpenningen. Bidraget är beroende på familjesituation och fasas ut utifrån bidragsgrundande inkomst. Bidraget är inte knutet till bostadskostnaden. Av samma anledning som ovan ställer sig IFAU positivt till förslaget men vi ställer oss frågande till benämningen av stödet eftersom det inte är kopplat till boendekostnad. Denna kostnad kan vara väldigt olika i olika delar av landet. Detta kan potentiellt skapa starka inlåsningseffekter i delar av landet där bostadskostnaden är låg. Potentiella inlåsningseffekter för denna population torde dock vara mycket små och dessutom fins det fördelar med detta system, i och med att de administrativa kostnaderna hålls nere. Rimligtvis borde man dock döpa om stödet till t.ex. inkomstförstärkningsstöd.

Förstärkta insatser för rehabilitering och insatser att underlätta återgång i arbete

I förslaget föreslås förstärkta rehabiliteringsinsatser i samverkan och att arbetsförmedlingen tillförs ytterligare medel för att stödja förmedling och programdeltagande för individer med nedsatt arbetsförmåga. Vidare föreslås att man reserverar medel så att rehabiliteringssatsningen kan genomföras på ett sådant sätt att verksamhetens effekter kan utvärderas vetenskapligt.

Det finns inga empiriska studier som stödjer att yrkesinriktade rehabiliteringsinsatser skulle ha en effekt på tiden som sjukskriven (se t.ex. Engstöm m.fl. (2010)). Det finns heller inget stöd för att samverkansinsatser inom socialförsäkringsområdet (ISF 2010:2) har lett fram till en minskat utnyttjande. Det finns en del studier som visar att arbetsmarknadsprogram, jobbsökaraktiviteter och kontroll av arbetsvilja påverkar arbetslösas möjligheter att få arbete se t.ex. Meyer (1995) och Ashenfelter m.fl. (2005), Forslund m.fl. (2004) och Forslund och Vikström (2011). Vi vet dock inte om motsvarande effekter kan finnas för dessa specifika grupper men det finns ganska starka skäl att tro att Arbetsförmedlingen är bättre lämpad än Försäkringskassan att underlätta vägen tillbaka till arbete.

Utifrån tidigare erfarenheter är det alltså osäkert i vilken utsträckning förslaget skulle leda till ökad återgång i arbete och minskat nyttjande av sjukförsäkringen. Men det är viktigt att påpeka att kunskapen inom området är liten och att förslaget att ge resurser så att man kan få bättre kunskap om vilka insatser är verkningsfulla och för vem är mycket bra.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Professor Per Johansson har varit föredragande.

Referenser

Ashenfelter, O., Ashmore, D., Deschêns, O., 2005. Do Unemployment Insurance Recipients Actively Seek work? Randomized trials in Four U.S. States. Journal of Econometrics, 53-75.

Chen, S. och W. van der Klaauw (2008). “The work disincentive effects of the Disability Insurance program in the 1990s”. Journal of Econometrics 142 (2), 757-784.

de Jong, P., Lindeboom, M., van der Klaauw, B., (2011). Screening Disability Insurance applications. Journal of the European Economic Association 9 106–129.

Edin P.A och M. Gustavsson (2008) Time Out of Work and Skill Depreciation Industrial and Labor Relations Review 2008, vol. 62, no. 2, pp. 169-180

Engström, P. H. Goine, P. Johansson, E. Palmer, P. Tollin (2010) Underlättar tidiga insatser i sjukskrivningsprocessen återgången i arbete? IFAU rapport 2010:11.

Fenn (1981). Sickness duration, residual disability, and income replacement: an empirical analysis, The Economic Journal 91 (361) (1981), pp. 158–173.

Forslund A, L Calmfors & M Hemström (2004) “The effects of active labor-market policies in Sweden: What is the evidence?” , in J Agell, M Keen and J Weichenrieder (ed), Labor Market Institutions and Public Regulation, MIT Press

Forslund A & J Vikström (2011) “Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt”, IFAU Rapport 2011:7.

Gruber J och Kubik J D (1997) Disability insurance rejection rates and the labor supply of older workers. J Public Econ 64;1–23.

Gruber, J. (2000). Disability Insurance benefits and labor supply. Journal of Political Economy 108 (6), 1162-1183.

Haveman, R H, Halberstadt V, Burkhauser R V (eds) (1984) Public policy toward disabled workers. Cornell University Press, Ithaca, NY.

Henrekson, M. och M. Persson (2004). “The effects on sick leave of changes in the sickness insurance system”. Journal of Labor Economics 22 (1), 87-113.

Hesselius P, P Johansson och L Larsson (2006). Hur påverkar kravet på läkarintyg sjukfrånvaron? Erfarenheter från ett socialt experiment. Ekonomisk Debatt 2, 5-16.

Hägglund, P. (2010). ”Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna”IFAU rapport 2010:1.

Hägglund, P och P S Thoursie (2010) ”Reformerna inom sjukförsäkringen under perioden 2006–2010: Vilka effekter kan vi förvänta oss?” IFAU rapport 2010:17.

ISF (2010:2). Samverkan inom socialförsäkringen

Johansson, P och M Palme (2005). Moral hazard and sickness insurance. Journal of Public Economics, 89, 1879-1890.

Johansson, P. och E. Lindahl (2010) “Can sickness absence be affected by information meetings? Evidence from a social experiment” IFAU Working paper 2010:11.

Johansson, P. och M. Palme (1996). “Do economic incentives affect work absence? Empirical evidence using Swedish micro data”. Journal of Public Economics 59 (1), 195-218.

Johansson, P. och M. Palme (2002). “Assessing the effect of public policy on worker absenteeism” Journal of Human Resources 37 (2), 381-409.

Meyer, B., 1995. Lessons from the U.S. Unemployment Insurance Experiments. Journal of Economic Literature 33(1), 91-131

Palme, J., Nelson, K., Sjöberg, O., Minas, R., 2009. European Social Models, Protection, and Inclusion, Research report 2009/1, Institute for Future Studies.

Parsons, D. (1991). “Self-Screening in Targeted Public Transfer Programs”. The Journal of Political Economy, 99, 859-876.

Puhani, P. A. och K. Sonderhof (2010). “The effects of a sick pay reform on absence and on health-related outcomes”. The Journal of Health Economics 29 (2), 285-302.

Ziebarth, N. (2009). “Long-Term Absenteeism and Moral Hazard – Evidence from a Natural Experiment”, DIW Discussion Paper 888/2009, DIW Berlin

Ziebarth, N. och Karlsson, M. (2010). “The Effects of Expanding the Generosity of the Statutory Sickness Absence Insurance”, Journal of Public Economics 94(11-12), 1108-1122