Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn

Sammanfattning av förslaget

Alla socialavgifterna utom ålderspensionsavgiften slopas fr o m 1 januari 2008 för anställda inom ”hushållsnära tjänster”. Undantagna är hushållstjänster för vilka skatteavdrag kan göras sedan 1 juli 2007 och tjänster för vilka det tidigare har utgått ROT-avdrag.  För egenföretagare sker motsvarande sänkning av egenavgifterna.

Förändringen innebär att socialavgifterna (egenavgifterna) reduceras från 32,42 %  (30,71 %) av bruttolönen till 10,21 %. Sänkningen innebär att arbetskraftskostnaderna minskas med knappt 17%  (knappt 16%).

Förslaget syftar till att öka den varaktiga sysselsättningen, förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och minska svartarbetet.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

IFAU:s bedömning är att den föreslagna sänkningen har relativt goda förutsättningar att öka efterfrågan på arbetskraft. I det segment av arbetsmarknaden som förslaget inriktas på finns en stor andel lågutbildade, för vilka efterfrågan sannolikt är relativt priskänslig. Sektorn kännetecknas också av hög arbetsintensitet.

Effekterna på sysselsättningen menar IFAU är betydligt mera osäkra: förslagets utformning medför en stor risk att merparten av kostnadssänkningen neutraliseras av löneökningar.

IFAU noterar också att åtgärden är synnerligen kostsam, eftersom såväl redan sysselsatta som nyanställda omfattas av förslaget. Ett enkelt räkneexempel som IFAU har genomfört tyder på att kostnaderna kan uppgå till ca 8 miljarder kr per år. IFAU anser därför att det är mycket angeläget att förslaget kompletteras med en diskussion om kostnader och finansiering.

IFAU pekar på möjligheten att begränsa avdragens storlek, och därmed kostnaderna, genom att maximera av avgiftsunderlaget per företag. En sådan begränsning, menar IFAU, skulle också minska risken för att sänkningen av socialavgifterna neutraliseras av löneökningar.

Effekter på sysselsättningen

Vilka effekter sänkningen av socialavgifterna får på sysselsättningen beror på hur den vid givna bruttolöner påverkar efterfrågan på och utbudet av arbetskraft. Men hänsyn måste också tas till att bruttolönerna inte kan tas för givna – en viss del av de sänkta socialavgifterna kommer att ätas upp av löneökningar och höjda vinster i företagen. Dessutom kan (brutto)effekterna på sysselsättningen inverka på sysselsättningen i andra delar av ekonomin påverkas (substitutionseffekter). Slutligen torde effekterna vara olika på kort och lång sikt. I det följande diskuteras var och en av dessa aspekter.

Effekter på arbetskraftsefterfrågan

En sänkning av arbetskraftskostnaden ökar efterfrågan på arbetskraft. Hur stor ökningen blir beror på vilken typ av arbetskraft det är frågan om och på verksamhetens karaktär. Allmänt gäller att efterfrågan på lågutbildad arbetskraft är känsligare för kostnadssänkningar än efterfrågan på välutbildade. Totalt sett kommer efterfrågan också att öka mer i verksamheter med hög arbetsintensitet – dvs mycket arbetskraft i förhållande till kapital – än i branscher som kännetecknas av hög automatisering. Sammantaget talar detta för att en given sänkning av socialavgifterna bör kunna leda till relativt sett stora efterfrågeökningar i de verksamheter som förslaget inriktas på.

Effekter på arbetsutbudet

Eftersom arbetsutbudet påverkas av bruttolönen snarare än av arbetskraftskostnaden finns det ingen anledning att förvänta sig några direkta utbudseffekter. Indirekta effekter är dock tänkbara. Dessa kan uppstå om de reducerade socialgifterna medför att priserna på hushållsnära tjänster sjunker så mycket att individer som tidigare själva producerade dem övergår till att köpa dem. För att arbetsutbudet ska påverkas krävs dock att den tid som frigjorts genom minskad hushållsproduktion används till mer arbete.

Erfarenheterna i Finland av skattelättnader för hushållstjänster [Öberg (2005)] tyder på att minska hushållsproduktion endast i blygsam omfattning medför ett ökat arbetsutbud – ca 70 % av den frigjorda tiden användes till ökad fritid.

Effekter på löner och vinster

I förslaget förs följande resonemang: ”Ju högre utbildning desto större möjligheter att få igenom en löneökning. … Anställda i den privata tjänstesektorn har allmänt sett en låg utbildningsnivå. … En sänkning av arbetsgivaravgifterna i de hushållsnära tjänsterna skulle därför med stor sannolikhet ha en – relativt sett – liten effekt på lönesättningen.” Detta resonemang bygger inte på väletablerade forskningsresultat.

Hur löner och vinster påverkas av sänkta socialavgifter bestäms framför allt av fackets förhandlingsstyrka och preferenser, samt av konkurrensen på marknaden för den aktuella tjänsten. Ju starkare facket är och ju högre dess omsorg är om de sysselsatta medlemmarna, i förhållande till de arbetslösa, desto större är sannolikheten att löneökningar äter upp en del av sänkningen. De låglönesatsningar som sker inom många fackförbund verkar i samma riktning. Och ju svagare konkurrensen är på den marknad där tjänsten tillhandahålls desto troligare är det att en del av avgiftssänkningen neutraliseras av ökad vinstmarginal för företaget.

Att förslaget är utformat så att alla anställda omfattas av sänkningen ökar risken för att den delvis neutraliseras av löne- och/eller vinstmarginalökningar. Skälet är att sådana ökningar är möjliga samtidigt med en sänkning av priset på den erbjudna tjänsten – i förhållande till situationen före åtgärdens införande.

I Finland genomfördes att försök med sänkta socialavgifter under åren 2003 – 2005. Sänkningen uppgick till ca 4 procentenheter. I tjänstesektorn ledde denna sänkning till en löneökning på 2 procentenheter [Korkeamäki & Uusitalo (2006)], dvs. hälften av sänkningen åts upp av höjda löner. Man fann inga statistiskt säkerställda effekter på sysselsättningen Det ska sägas att de finska erfarenheterna baseras på en avgiftssänkning som är betydligt mindre än den som föreslås här och i Finland omfattades alla typer av tjänster, inte bara hushållsnära. Likväl tyder det finska försöket på att en betydande del av en sänkning av socialavgifterna kan neutraliseras av löneökningar.

Substitutionseffekter

Troligt är att sänkta socialavgifter för hushållsnära tjänster ger upphov till såväl positiva som negativa substitutionseffekter.

De positiva effekterna består i att en del av verksamheten i den svarta sektorn kommer att överföras till den vita sektorn, eftersom socialavgiftssänkningen minskar skillnaden mellan svart och vitt arbete, vid givna bruttolöner. Det är svårt att säga något om storleken på effekten. Osäkerheten beror dels på i vilken utsträckning konsumenter och producenter värdesätter de förmåner som blir tillgängliga genom övergången från svart till vit verksamhet, dels på sannolikheten att en svart verksamhet avslöjas och de kostnader som är förenade med ett sådant avslöjande.

Negativa substitutionseffekter uppkommer om sysselsättningsökningen inom hushållsnära tjänster helt eller delvis kommer till stånd genom att arbetskraft överförs från andra sektorer. Det finns anledning att förvänta sig att så kommer att ske. Orsaken är att en stor del av de tjänster som omfattas av förslaget motsvaras av relativt okvalificerade arbeten, vilket gör att de kan utföras av många personer i andra yrken och sektorer.

Att sänkningen av socialavgifterna inom hushållsnära tjänster skulle minska sysselsättningen inom de hushållstjänster för vilka skattereduktion utgår är dock inte troligt. Skälet är att skattereduktionen utgör en betydligt större subvention än sänkningen av socialavgifterna. Däremot kan man, i princip, tänka sig det omvända fallet. Det två typerna av hushållstjänster är delvis komplementära, vilket innebär att en ökad efterfrågan på den ena typen kan öka efterfrågan även på den andra.

Sammantaget är det mycket svårt att uttala sig om substitutionseffekterna, inte bara ifråga om deras nivå utan även om deras riktning.

Kort- och långsiktiga effekter

Allmänt gäller att de långsiktiga effekterna av sänkta socialavgifter är mindre än de långsiktiga, p g a en successiv löneanpassning. Samtidigt som uttunningen av effekten över tiden är olycklig i sig kan den också få negativa indirekta effekter. Som påpekas i förslaget utgör personer utan gymnasieutbildning en stor andel av de sysselsatta inom de hushållsnära tjänsterna. Om de sänkta socialavgifterna medför en relativt sett stark löneutveckling för denna grupp uppstår två negativa effekter. Den ena är att incitamenten att skaffa sig en högre utbildningsnivå försvagas. Den andra negativa effekten är att en liknande löneutveckling kan uppstå även bland lågutbildade i den varusektorn. Varusektorn är utsatt för hårdare internationell konkurrens än tjänstesektorn, vilket kan medföra att de negativa sysselsättningseffekterna av en given löneökning blir starkare där än i tjänstesektorn.

Dödviktseffekter

Dödviktseffekter uppstår här av två orsaker: i) genom att de sänkta socialavgifterna omfattar de som redan är anställda samt genom att ii) vissa av dem som anställs efter förslagets införande skulle ha anställts även utan sänkningen. Framför allt i) innebär att dödviktseffekterna är mycket omfattande.

Det bör dock noteras att det faktum att sänkningen är generell innebär vissa fördelar. För det första blir administrationskostnaderna mycket mindre än om subventionen endast ska gälla nyanställda. Tidigare erfarenheter visar också att försök att minimera dödviktseffekterna genom begränsa subventionen till arbetssökande kan medföra att sysselsättningseffekten blir mycket liten [jfr. diskussionen av det Riktade anställningsstödet, RAS, 1995, i Johansson m fl (1999)]. Att en generell subvention inte pekar ut vissa grupper – t ex lågutbildade och invandrare – som särskilt svaga (lågproduktiva) är ytterligare en fördel. Slutligen torde möjligheterna att uppfylla syftet om att överföra verksamheter från den svarta till den vita sektorn vara större vid en generell sänkning.

Kostnader

I förslaget görs inga försök att uppskatta kostnaderna för förslaget. Ingen diskussion förs heller om hur kostnaderna ska finansieras. IFAU:s uppfattning är att dessa förbiseenden är synnerligen olyckliga. Skälet är att följande enkla överslagsberäkning visar att det torde vara frågan om en sällsynt dyr åtgärd.

Med utgångspunkt i Tabell 4.15 (s. 31) och listan på s. 45 över vilka tjänster som föreslås klassas som hushållsnära kan man göra en grov uppskattning av hur många personer som berörs av förslaget:

• Inom Handel ingår reparation av motorfordon. En försiktig uppskattning kan vara att reparationer av motorfordon svarar för 5 procent av de anställda inom branschen Handel. Detta innebär ca 25 000 anställda.
• Inom Hotell och restaurang torde alla anställda omfattas, dvs ca 100 000 personer.
• Inom Transport och kommunikation omfattas taxiföretagen. Merparten av dessa torde ha 1-9 anställda eller 10-49 anställda. Anta att hälften av de anställda i dessa företagskategorier arbetar inom taxinäringen. Detta ger (0,5 ´ 0,15 + 0,5 ´ 0,172) ´ 245 000 »  40 000. [Detta antal stämmer ganska väl med en uppskattning av antalet anställda som Svenska Taxiförbundet gjorde för några år sedan.]
• Inom Andra samhälleliga och personliga tjänster omfattas konsumenttvätt, hår och skönhetsvård, kroppsvård, delar av övrig serviceverksamhet. Anta att det rör sig om 75 procent av de anställda i företag med 1-9 anställda och 25 procent av de anställda i företag med 10 – 49 anställda. Detta ger: (0,75 ´ 0,30 + 0,25 ´ 0,287) ´ 99 635 » 30 000 personer.
• I de branscher som listas i Tabell 4.15 ingår inte Reparation och underhåll av fritidsbåtar o dyl. – dessa verksamheter ligger inom tillverkningsindustrin, i branschen Tillverkning av andra transportmedel. En mycket försiktig uppskattning av antalet personer som arbetar med reparation och underhåll av fritidsbåtar, vattenskotrar och motorer skulle kunna vara 5 000 personer.

Summering ger totalt 200 000 personer.
 
Anta vidare att genomsnittslönen för de berörda personerna är 20 000 kr i månaden och att de i genomsnitt arbetar 75 procent av heltid. Uteblivna arbetsgivaravgifter under ett år blir då, i ett statiskt perspektiv,

 (0,22 ´ 20 000 ´ 0,75 ´ 12) · 200 000 » 8 miljarder kr.

Det bör understrykas att detta är en mycket grov uppskattning. Den är likväl intressant att jämföra med de ca 5,5 miljarder per år som Riksdagens revisorer uppskattade att det särskilda avdraget på arbetsgivaravgifterna kostade när det avdraget uppgick till 5 procent (Riksdagens revisorer, Rapport 2001/01:8).  Att kostnaderna här blir betydligt högre än för det särskilda avdraget, trots att det senare omfattade hela ekonomin, beror på att föreliggande förslag inte innehåller några begränsningar på avgiftsunderlaget. För det särskilda avdraget fanns en regel som begränsade underlaget för avdraget till 852 000 kr per företag och år.

Kostnadsuppskattningen ovan bör naturligtvis ställas i relation till det antal nya arbeten som den kan tänkas generera. Anta att förslaget medför en ökning av sysselsättningen inom sektorn hushållsnära tjänster med 10 procent. Givet räkneexemplet ovan innebär detta 20 000 personer som arbetar på 75 % - basis. Bruttokostnaden per jobb blir då:

8 miljarder / 20 000 » 400 000 kr.

Detta motsvarar arbetskraftkostnaden för en heltidsanställd sjuksköterska med 25 000 kr i månadslön, inkl. samtliga socialavgifter, (25 000 ´ 12 ´ 1,3242 » 400 000).
 
Det ska återigen betonas att detta är ett mycket grovt räkneexempel. Likväl stämmer det till eftertanke. Detta gäller i ännu högre om man beaktar att i ett samhälleligt budgetperspektiv bör bruttokostnaden minskas med dels kommunal inkomstskatt, dels sociala avgifter. Givet räkneexemplets förutsättningar kommer dessa intäkter sammantaget att uppgå till ca 80 000 kr per år och person för dem som utför hushållsnära tjänster  [(0,33 + 0.1042) ´ 20 000 ´ 12 ´ 0,75]  medan motsvarande belopp för den sjuksköterskan blir knappt 200 000 kr  [0,33 + 0,3242) ´ 25 000 ´ 12]. I termer av nettokostnader motsvaras det deltidsjobb på 75 % som har skapats inom hushållsnära tjänster alltså av l,6 stycken heltidsanställda sjuksköterskor (320 000 / 200 000).

Begränsningar av avgiftsunderlaget

Ett enkelt och naturligt sätt att minska kostnaderna är att lägga en begränsning på avgiftsunderlaget. En sådan begränsning kan utformas så att åtgärden bibehåller de fördelar som nämns i det andra stycket i avsnittet ”Dödviktseffekter” ovan. En väg att göra detta är att maximera avgiftsunderlaget till en multipel (förslagsvis 1, 2 eller 3) av det avgiftsunderlag som tillämpas vid beräkningen av det generella avdraget, dvs för närvarande en årlig bruttolönesumma på 741 000 kr.

En begränsning av avgiftsunderlaget skulle också minska risken för att sänkningen neutraliseras av löneökningar. Orsaken är att i många företag kommer bruttolönesumman att vara betydligt större än avgiftsunderlaget. Det innebär att även små löneökningar omöjliggör sänkningar av priset på den erbjudna tjänsten, vid bibehållen vinstmarginal (kapitalersättning). För att kunna sänka priset, och därmed öka efterfrågan, måste företagen således vara återhållsamma med löneökningar. Denna spärr saknas i det nuvarande förslaget – där kan priset på tjänsten sänkas så länge löneökningarna understiger den procentuella sänkningen av de sociala avgifterna.

I detta ärende har ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander beslutat.

Referenser

Johansson, S., P. Lundborg & J. Zetterberg (1999), ” Massarbetslöshetens karaktär och vägarna till full sysselsättning”, FIEF

Korkeamäki, O. & R. Uusitalo (2006), ”Employment effects of a payroll-tax cut – evidence from a regional tax exemption experiment”, Working Paper 2006:10, IFAU

Riksdagens revisorer, “Sänkta socialavgifter – har de någon effect?”, Rapport 2000/01:8

Öberg, A. (2005), ”Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster”, Specialstudie nr 7, Konjunkturinstitutet.