Slopat krav på intyg för barns frånvaro för att få tillfällig föräldrapenning

Diarienummer: DNR 103/2012

Remisställare:

Socialdepartementet
103 33 Stockholm

Promemorian (PM) föreslår att kravet på att lämna intyg om barns frånvaro för att få tillfällig föräldrapenning tas bort. Det innebär att föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning inte längre behöver lämna intyg om barnets frånvaro från den förskola, den pedagogiska verksamhet, det fritidshem eller den skola där barnet normalt vistas. Lagändringen föreslås träda i kraft med omedelbar verkan utan övergångsbestämmelser.

IFAU har huvudsakligen två kommentarer i detta ärende

För det första, den argumentation som Försäkringskassan presenterar för att styrka att det är samhällsekonomiskt effektivt att genomföra det föreslagna åtgärdspaketet är inte helt övertygande.

För det andra, lämpligt utformade övergångsregler skulle möjliggöra en utvärdering av intygets effekter. Om intyget avskaffas med omedelbar verkan (vilket föreslås i promemorian) blir förutsättningarna för sådan utvärdering avsevärt sämre.

Kunskapsläget

Om det är motiverat att slopa intyget eller inte beror på om de samhällsekonomiska vinsterna överväger de samhällsekonomiska kostnaderna förenade med att ha detta intyg. På utgiftssidan finns administrativa kostnader för Försäkringskassan, barnomsorgen och föräldrarna. En ytterligare aspekt, som framförs i rapport 2011:9 från ISF, är att intyget kan innebära ett underutnyttjande av tillfällig föräldrapenning; de administrativa kostnaderna är så höga att föräldrarna avstår från att begära ut tillfällig föräldrapenning, vilket innebär att de antingen är hemma och tar kostnaden själva eller skickar ett barn som annars skulle ha varit hemma till dagis/skola. På intäktssidan finns färre felaktiga utbetalningar.

I den nationalekonomiska litteraturen finns det starkt teoretiskt och empiriskt stöd för att socialförsäkringar kan skapa incitament till överutnyttjande. (Resultaten från denna litteratur är nyligen sammanfattad av Peter Thoursie i rapporten ”Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och socialförsäkringarna”, som är en rapport till socialförsäkringsutredningen.) När det gäller utnyttjande av tillfällig föräldrapenning finns det två genomförda studier från IFAU.

Den första visar på ett omfattande överutnyttjande, och finner att 22,5 procent av den utbetalda tillfälliga föräldrapenningen under 2005 var felaktig (Engström, Hesselius och Persson, 2006). Denna siffra motsvarar 650 miljoner kronor. Felaktig utbetalning kan ha flera olika orsaker. En av de mest förekommande typerna som framkom i denna studie var att barnet var på dagis/skola samtidigt som föräldern hade tillfällig föräldrapenning för samma barn. Eftersom reglerna för tillfällig föräldrapenning är enkla, måste denna typ av överutnyttjande i huvudsak rubriceras som fusk.

I en senare studie visar Persson (2011) att det även förekommer att föräldrar begär tillfällig föräldrapenning i stället för att rapportera in egen sjukfrånvaro. Förklaringen till detta beteende är att egen sjukfrånvaro innebär en karensdag, medan tillfällig föräldrapenning ger ersättning från och med första dagen.

Utifrån resultaten från de ovan nämnda studierna finns det starka skäl att tro att fusket och överutnyttjandet har minskat som en följd av intyget. Däremot finns det ingen empirisk utvärdering av vilka effekter intyget i sig hade.

Av departementspromemorian framkommer att Försäkringskassan menar att situationen nu är annorlunda jämfört med 2005 då studierna från IFAU genomfördes. Numera genomförs mer riktade kontroller av utnyttjandet av tillfällig föräldrapenning. Om krav på att lämna intyg slopas kommer Försäkringskassans nuvarande kontrollstruktur, med en slumpmässig kontroll mot arbetsgivare i fem procent av ärendena, att kompletteras med att kontrollera mot förskola och skola. Därutöver har Försäkringskassan ambitionen att genomföra en generell kontroll mot arbetsgivare när månadsuppgifter om arbetsinkomster finns tillgängliga (vilket de gör från och med januari 2013). Utifrån rådande kunskapsläge leder alla dessa åtgärder till färre felaktiga utbetalningar.

För att bedöma om dessa ytterligare kontroller i kombination med ett slopat intyg är ett samhällsekonomiskt effektivt åtgärdspaket, krävs en mer omfattande analys som väger potentiella effekter av dessa åtgärder mot de kostnader som intyget innebär. (Det kan naturligtvis finnas andra skäl än samhällsekonomiska till att slopa intyget, men dessa diskuteras inte här.) Det är inte görligt inom ramen för detta remissutlåtande. Däremot är det tveksamt om de åtgärder som Försäkringskassan föreslår är de mest samhällsekonomiskt effektiva. Här följer några kommentarer.

För att stävja överutnyttjande krävs omfattande kontroll. I ISF-rapport 2011:9 presenteras beräkningar som säger att en samhällsekonomiskt optimal strategi är att kontrollera 50 procent av ärendena som lett till utbetalning, vilket är betydligt färre kontroller än det antal som Försäkringskassan föreslår att genomföra. I samma ISF-rapport nämns att sanktioner då brott har uppdagats är effektiva åtgärder för att stävja ett överutnyttjande. Sanktioner som kontrollfunktion diskuteras inte i promemorian.

Bland Försäkringskassans föreslagna åtgärder nämns främst kontroll av redan utbetald tillfällig föräldrapenning. I studien av Engström, Hesselius och Persson (2006) framkommer att en stor del av fusket minskade i och med att föräldrarna informerades om ökad kontroll. Att informera om kontroll kan i sig vara en kostnadseffektiv åtgärd för att minska överutnyttjande. Ingen av Försäkringskassans föreslagna åtgärder utnyttjar denna potential.

Möjligheter att utvärdera

Som diskuterats ovan är krav på intyg en typ av kontrollmekanism som minskar möjligheterna till fusk, men som också innebär olika typer av kostnader. Som verktyg är det tänkbart att tillämpa också i andra sammanhang. Därför skulle det vara värdefullt att möjliggöra en effektutvärdering i samband med att kravet på intyg avskaffas. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att avskaffandet genomförs stegvis i olika regioner/områden. IFAU är villiga att bidra till att lägga upp en strategi för detta.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Fil dr Erica Lindahl har varit föredragande.
.

Referenser

Engström P, Hesselius, P. and Persson, M. (2006), “Överutnyttjande av tillfällig föräldrapenning vid vård av barn”, rapport 2006:9 från IFAU.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) 2011: ”Optimering av kontrollinsatser – exemplet tillfällig föräldrapenning”, rapport 2011:9.

Persson, M (2011) “Överströmning mellan tillfällig föräldrapenning och sjukskrivning – effekter av utökad kontroll av den tillfälliga föräldrapenningen”, rapport 2011:23 från IFAU.

Socialförsäkringsutredningen 2012: ”Ekonomiska incitament i arbetslöshets- och socialförsäkringen”, underlagsrapport till Socialförsäkringsutredningen författad av professor Peter Thoursie.