IFAU

Den studiesociala kommittén föreslår i sitt betänkande ett antal förändringar av studiemedelssystemet. De mest betydande förslagen inom IFAU:s verksamhetsområde är:

Ett väsentligt höjt fribelopp för arbete parallellt med studiemedel
Begränsningar av rätten till studiemedel till 4 år, och därefter ytterligare två år om examen (eller motsvarande) har uppnåtts
En högre bidragsandel för studenter på lägre utbildningsnivåer
En generell rätt till tilläggslån under två års studier
En förändring av beräkningsunderlaget vid ansökningar om bostadsbidrag vilken innebär att studiebidraget multipliceras med en faktor 1,4 istället för 0,8.

Kommittén föreslår dessutom en generell höjning av studiebidraget med motsvarande 400 kronor vilken i huvudsak finansieras genom den förändrade beräkningsgrunden för bostadsbidrag.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

Till skillnad från kommittén anser IFAU att genomströmningen kan påverkas genom ekonomiska incitament. Studiemedelssystemet bör kunna utformas så att genomströmning premieras.
Förslaget att höja fribeloppet är illa underbyggt och baseras på en skev beskrivning av konsekvenserna av arbete under studietiden. IFAU saknar en diskussion om betydelsen av att det är skattemässigt fördelaktigt att varva studier och arbete jämfört med att studera först och arbeta därefter.
Förslaget om rätten till studiemedel villkoras på att man uppnått examen inom fyra år förefaller rimligt då det kan väntas bidra till en ökad genomströmning samtidigt som förslaget är väl anpassat till den nya strukturen på den högre utbildningen.
Principen om en högre bidragsandel på lägre nivåer är antagligen välmotiverat eftersom dessa utbildningar i högre utsträckning kan motiveras av andra skäl än ekonomisk vinning för individen.
Argumentationen som ligger till grund för förslaget om tilläggslån är märklig då det inte klargörs varför det är att föredra att studielånen är högre vissa studieår än andra.
Kommitténs förslag om gränsdragningar mot andra sjukförsäkringssystem är i allmänhet väl motiverade.

Genomströmningen

I kommitténs uppdrag ingick som en viktig del att föreslå åtgärder som ökar genomströmningen genom utbildningssystemet. Konsekvenserna av uppskjutna studier är betydande. Holmlund, Liu och Nordström Skans (2006, 2008) redovisar till exempel skattningar som visar att två års uppskjutna studier är förknippat med en minskning av livsinkomsten motsvarande ett halvt års inkomst i 40-årsåldern. Med tanke på att den typiska svenska högskolestudenten gör flera års uppehåll innan de högre studierna påbörjas är potentialen för samhällsekonomiska vinster av en snabbare genomströmning mycket stor.

Kommitténs slutsatser är i huvudsak att åtgärder för bättre genomströmning bör sökas utanför studiemedelssystemet. Det finns visserligen mycket som talar för att ett reformerat studiemedelssystem inte ensamt kan lösa detta problem, men slutsatsen tycks ändå väl defensiv. Kommittén har en tendens att se ”dödviktsförluster” i alla åtgärder som kan öka incitamenten för bättre genomströmning. Med dödviktsförluster menas att åtgärderna gynnar de som redan tar en examen relativt fort. Detta återkommande resonemang ges en oproportionerlig tyngd. Det är värt att notera att vi med ett liknande angreppssätt knappast hade haft något studiemedelssystem överhuvudtaget. Studiemedelssystemet som sådant har troligen enorma dödviktsförluster eftersom en betydande andel av dem som får studiemedel för att studera troligen skulle ha studerat även utan studiemedel.

Kommittén avfärdar till exempel examensbonus med dödviktsargumentet och med ett konstaterande att det skulle bli för dyrt. IFAU tar inte ställning till om examensbonus är bra eller inte men konstaterar att en examensbonus lätt kan göras kostnadsneutral genom att lånedelen ökas och bidragsdelen sänks med belopp som motsvarar examensbonusens förväntade kostnad. Införandet av bonusen blir då kostnadsneutral samtidigt som studenter som tar examen gynnas, och de som inte tar examen missgynnas (vilket bör vara tanken).

Kommitténs konstaterar att genomströmningen ska ökas ”genom uppmuntran, inte genom nödtvång” (s. 171). Detta motiveras bland annat med att den enskilde studenten inte helt rår över alla faktorer som påverkar studieresultaten. Resonemanget är ytterst märkligt med tanke på att övriga ersättningssystem (sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring etc.) tillåter inkomstminskningar beroende på faktorer som i betydligt mindre utsträckning kan påverkas av den enskilde. Rimligen bör ekonomiska incitament tillåtas spela en minst lika stor roll i studiemedelssystemet som i socialförsäkringssystemen.

Det andra motivet är att ekonomiska sanktioner kan minska genomströmningen ytterligare, ett argument som kunde ha utredds bättre. I nuvarande studiemedelssystem tillåts studenter som klarar 62,5 procent av sina studier under det första året, och 75 procent därefter, få fortsatta studiemedel. Den lägre procentsatsen för det första året har tillkommit på grund av de ofta dåliga resultaten för studenter på filosofisk fakultet under det första året och har därefter utökats till att gälla resten av högskoleväsendet. Kommittén föreslår att dessa gränser kvarstår. IFAU har inget principiellt att invända mot detta men saknar en analys av hur genomströmningen ser ut för dem som klarat mellan 62,5 och 75 procent av sina studier under det första året. Om dessa studenter ändå faller ur systemet senare borde troligen gränsen höjas till 75 procent även för studenter under det första året. Kanske kan det faktiskt vara önskvärt att använda ekonomiska sanktioner relativt tidigt för att avbryta studier i de fall då prognosen ändå inte är god.

Fribeloppet

Kommittén föreslår att fribeloppet för arbetsinkomster höjs kraftigt. Detta förslag är synnerligen illa underbyggt.

OECD (2008) har påpekat att progressiviteten i det svenska skattesystemet innebär en kraftig subvention till den som väljer att arbeta och studera samtidigt istället för att studera först och därefter arbeta. Detta eftersom inkomster beskattas lägre om de sprids ut över flera år. På grundval av detta har OECD rekommenderat att studiebidraget, i likhet med t.ex. arbetslöshetsersättningen, beskattas, något som kan åstadkommas utan att nettobidraget påverkas. Detta skulle minska subventionen till dem som arbetar och studerar samtidigt genom att skatteuttaget från arbetsinkomster under studieår skulle öka. Kommittén beaktar varken problemet eller den föreslagna lösningen. Faktum är att den extra ”beskattning” på 17,5 procent som nedsättningen av bidraget vid inkomster över fribeloppet innebär skulle kunna ses som ett sätt att skapa ytterligare neutralitet mellan studenter som väljer deltidsarbete parallellt med lågintensiva studier och studenter som väljer mer intensiva studier först och arbetar därefter. Ett lägre fribelopp skulle med andra ord kunna leda till ett mer neutralt system.

Kommittén föreslår tvärtemot detta att fribeloppet för arbetsinkomster ökas till 136 000 kronor. Detta motsvarar ungefär 7 månadslöner för heltidsarbetande vårdbiträden eller servitörer. Den föreslagna nivån tycks omotiverat hög, speciellt i ljuset av den skattemässigt gynnsamma situationen för de som väljer att arbeta och studera parallellt.

Kommitténs farhågor om att ett lågt fribelopp inte möjliggör för studenter som så önskar att höja sin levnadsstandard borde kunna tillgodoses genom att lånedelen inte minskas lika hastigt.

Förslaget att öka fribeloppet baseras på en mycket märklig beskrivning av konsekvenserna av arbete parallellt med studier (s. 176). Den summariska diskussionen redovisar bara resultat som pekar på möjligheten att parallellarbete inte leder till sämre studieresultat. Detta resonemang tycks kontraintuitivt, det vore mycket förvånande om arbetstiden bara tränger undan fritid, och inte i någon mån tar upp tid som annars skulle ha kunnat användas för studier. Märkligt nog redovisar genomgången inte resultaten från några vetenskapligt publicerade rapporter i ämnet. Utredningen diskuterar ett antal nordiska rapporter men utelämnar Häkkinen (2006) som använder finska data och visar att arbete parallellt med studier faktiskt leder till längre studietider.

Det är också lite olyckligt att kommittén inte diskuterar möjligheten att koppla fribeloppet till studieresultaten. Enligt kommitténs förslag kommer studenter som under sitt första studieår klarar drygt hälften av sina studier (62,5 procent) och samtidigt arbetar och tjänar 7 fulla månadslöner betraktas ha fullgjort sina åtaganden i termer av heltids studiemedel. Detta tycks tveksamt. Det hade varit intressant att se en diskussion om möjligheten att villkora fribeloppet till samtida eller tidigare studieresultat som ett sätt att undvika att ett allt för frekvent parallellarbetande drar ned studieresultaten.

Fyra plus två års studiemedel

Kommittén föreslår att rätten till studiemedel även villkoras till uppnådda examina inom rimlig tid. Den föreslagna modellen med fyra års initiala studiemedel plus två års studiemedel för den som uppnått en treårig examen eller motsvarande tycks rimlig och väl anpassad till förändringen av det svenska högskolesystemet. Att fortsatta studiemedel villkoras till att en examen uppnåtts inom fyra år borde kunna öka examensfrekvensen.

Bidragsandel beroende på nivå

Kommittén föreslår att bidragsandelen av studiemedlen ska vara högre för studier på lägre nivåer. Rent principiellt tycks detta väl motiverat givet att grundskolestudier för vuxna rimligen i högre grad kan motiveras utifrån andra argument än de som resulterar i avkastning för individen. Förslaget att göra reglerna generella, istället för nuvarande ansökningsprocedur, tycks väl genomtänkt (s. 262). Förslaget bör både ge ökad likabehandling och, genom borttagande av 25-årsregeln, minska risken att studerande väntar med sina studier tills de fått en möjlighet till ökad bidragsdel.

Tilläggslån

Kommittén föreslår en generell rätt till tilläggslån under två år. Detta motiveras med att studenter ska kunna låna mer under perioder då de har extra omkostnader (t.ex. orsakade av tandvård) samt att studenterna ska kunna ha en högre levnadsstandard under perioder då studierna kräver mer tid och inte tillåter att studenten arbetar parallellt. IFAU saknar en diskussion om varför tilläggslån är att föredra framför en generell ökning av studielånet. Resonemanget om att studierna ibland är så intensiva att studenterna inte hinner arbeta samtidigt är underligt. Kraven för rätt till studiemedel på heltid är att studierna bedrivs på heltid, och det är märkligt om det ska krävas tilläggslån under de perioder då så faktiskt sker. Kommitténs grundsyn är att studiemedlen ska vara tillräckligt generösa för att räcka till full finansiering av en skälig levnadsstandard och tanken bakom generella tilläggslån under två år är knappast förenlig med denna syn.

Andra försäkringssystem

Kommitténs förslag om att gränsdragningar mot andra sjukförsäkringssystem är i allmänhet väl motiverade. Förslaget om att begränsa sjukskrivningstiden inom studiemedelssystemet till ett år tycks rimligt.

Kommittén föreslår att en möjlighet till halvtidssjukskrivning för studenter införs. Förslaget är välmotiverat, men tveksamheter finns kring möjligheten till halvtids sjukpenning för studenter med vilande SGI om de avbryter sina studier på halvtid. Eftersom sjukpenningen i allmänhet är högre än studiemedlen finns ekonomiska incitament till missbruk som inte är lika starka vid sjukskrivning inom studiemedelssystemet. Rimligen är det ibland svårt att definiera studietakten för studenter som t.ex. arbetar med examensarbeten eller restkurser.

Förslaget att räkna om studiemedlens bidragsdel, givet att den är skattefri, med en faktor 1,4 istället för 0,8 är synnerligen väl motiverat. Att skattefria inkomster räknas mindre än beskattade inkomster vid beräkningen av bostadsbidraget kan svårligen försvaras. I termer av bostadsbidragets syfte kan man dock fråga sig om inte hela lånedelen bör beaktas vid beräkning av bidraget. Givet att studiemedlen är tänkta att bekosta levnadsomkostnader under studietiden är det oklart varför lånen inte, på samma sätt som andra inkomster, beaktas när bostadsbidragen beräknas. Nuvarande system tycks oskäligt gynna studenter relativt andra sökande med samma bostadskostnader, familjeförhållanden och disponibla inkomster.

Referenser

Holmlund B, Liu Q & O Nordström Skans (2006) "Utbildning nu eller senare? Inkomsteffekter av uppskjuten högskoleutbildning", Rapport 2006:10, IFAU

Holmlund B, Liu Q & O Nordström Skans (2008) "Mind the gap? Estimating the effects of postponing higher education", Oxford Economic Papers, Vol 60, sid 683-710.

Häkkinen I (2006) “Working while enrolled in a university: does it pay?” Labour Economics, Volume 13, Issue 2, Sid 67-189.

OECD (2008) OECD Economic Surveys: Sweden, Volume 2008/20, December 2008, Supplement no 2.

Stärkt stöd för studier - tryggt, enkelt och fexibelt (SOU 2009:28)