Statligt stöd vid korttidsarbete – en ny åtgärd vid djupa kriser (Ds 2012:59)

Diarienummer: DNR 226/2012

Remisställare:

Finansdepartementet
Skatte- och tullavdelningen
103 33 Stockholm

IFAU ställer sig i stort positivt till förslaget att ett system för stöd vid korttidsarbete ska införas. Ett sådant stöd kan potentiellt både sprida bördan av en djup kris mer jämnt (genom att ett större antal arbetstagare får gå ner i både arbetstid och lön/inkomst istället för att ett fåtal får bära kostnaderna i form av arbetslöshet) och bidra till ökad effektivitet (genom att företagen snabbare kan ställa om till en högre efterfrågan vid en följande konjunkturuppgång genom att återgå till normal arbetstid jämfört med att behöva nyrekrytera). IFAU vill dock framhålla att ett stöd enbart är motiverat om krisen är konjunkturell och inte strukturell. Har krisen strukturella orsaker riskerar ett stöd att låsa in anställda i verksamheter som ändå kommer att läggas ner. Om så är fallet är det i regel bättre både för individen och för samhället om anpassningen inte fördröjs av ett statligt stöd. Vi vill också påpeka att det normalt inte är enkelt att förrän i efterhand avgöra om en kris är strukturell eller inte.

Olika typer av korttidsarbete användes i en majoritet av EU-länderna under den gångna krisen. Den forskning som finns tyder på att dessa hjälpte till att hålla sysselsättningen uppe. Samma forskning tyder dock också på att de var behäftade med betydande ”dödviktseffekter”, d.v.s. att stöd utgick till företag som även utan detta skulle ha behållit sin personal. På längre sikt kan ett stöd vid korttidsarbete komma att ha både positiva och negativa sysselsättningseffekter. Det finns dock inte några forskningsstudier än, avseende den gångna krisen, som kan ge någon vägledning om effekterna på lång sikt av stöd vid korttidsarbete. 

Ett ramverk behövs för hur stödet vid korttidsarbete ska aktiveras

IFAU delar arbetsgruppens uppfattning att stödet endast ska aktiveras när det råder ”en synnerligen djup lågkonjunktur eller vara sannolikt att en sådan lågkonjunktur är nära förestående” och när det bedöms ”att en aktivering av systemet inte i beaktansvärd omfattning hindrar en samhällsekonomiskt önskvärd strukturomvandling eller medför andra betydande samhällsekonomiska nackdelar”. Att göra en sådan bedömning om framtiden är dock behäftat med stor osäkerhet.

Det föreslagna ramverket där en förutsättning är att konjunkturbarometern får ett värde under 80 är också problematiskt. Om arbetsgruppens bedömning att det är ”troligt att olika aktörer kan anse att stöd vid korttidsarbete ska aktiveras även när det inte är samhällsekonomiskt motiverat” är korrekt så finns det också incitament att påverka konjunkturbarometern. Då denna inte ger ett objektivt mått på konjunkturen utan bl.a. bygger på enkätsvar om företagens förväntningar om framtiden så kan den påverkas genom att företagen medvetet ger en överdrivet negativ syn på framtiden. Om detta skulle ske så kommer inte bara bedömningsprocessen, för om stödet ska aktiveras, att påbörjas på felaktiga grunder utan det skulle även bygga in skevheter i ett i övrigt viktigt prognosinstrument.   

Stödet vid korttidsarbete aktiveras för en period om tolv månader och kan förlängas med ytterligare tolv månader

IFAU delar arbetsgruppens uppfattning att stödet vid korttidsarbete ska vara tidsbegränsat. Det är också rimligt att anta att ett stöd vid korttidsarbete kommer att ha störst positiva effekter om det aktiveras tidigt i en konjunkturnedgång och om konjunkturnedgången är relativt kortvarig. Man kan även diskutera huruvida det vore önskvärt att bygga in en komponent i systemet som ökade arbetsgivarens andel av kostnaden för korttidsarbete vid längre utnyttjande av stödet på samma sätt som arbetsgivarens andel ökar vid en högre arbetstidsminskning per omfattad arbetstagare.

Korttidsarbete tillämpas i någon av tre nivåer för löne- och arbetstidsminskning

Givet att staten, oavsett omfattning av arbetstidsminskningen, bär en tredjedel av kostnaden torde det inte finnas anledning att reglera minskningen av arbetstid och fördelning av kvarvarande kostnader mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta borde kunna lämnas till arbetsmarknadens parter.

Om man ändå önskar reglera dessa nivåer, så finns det skäl till att kostnaden ska delas jämnare mellan arbetsgivare och arbetstagare. Om arbetsgivaren endast står för en minimal del så finns det risk för ett överutnyttjande, särskilt då få krav ställs för att få tillgång till stödet (vilket är fallet i arbetsgruppens förslag). Arbetsgruppens bedömning, att om arbetstagarna står för en stor del av kostnaden så kommer det att fungera som en garant för att stödet inte utnyttjas om det inte är nödvändigt, är rimlig. Däremot finns det en risk att den utnyttjas i fall där uppsägningar på sikt ändå är oundvikliga.    

Avtal ska finnas med 70 procent av arbetstagarna inom en driftsenhet

Arbetsgruppen diskuterar frågan om huruvida det, utanför kollektivavtalsförhållanden, bör krävas att avtal om korttidsarbete träffats med samtliga eller en viss minsta andel av berörda arbetstagare. Det framförda argumentet mot att kräva att avtal träffats med samtliga arbetstagare är att det i praktiken skulle ge varje enskild arbetstagare vetorätt i frågan om korttidsarbete ska tillämpas på en arbetsplats. Argumentet mot att inte ställa något krav alls på att en viss minsta andel av arbetstagarna deltar i korttidsarbete är att det kan medföra en risk för att arbetsgivare vänder sig till vissa utvalda arbetstagare med erbjudande om deltagande i korttidsarbete av skäl som inte är betingade av den rådande konjunkturen. Arbetsgruppen föreslår därför att stöd bara ska utgå om minst 70 procent av arbetstagarna inom en driftsenhet omfattas. Det bör dock påpekas att då majoriteten av de företag som saknar kollektivavtal är små företag (1–4 anställda) så kommer dock även ett krav på 70 procent i många fall att innebära att varje enskild arbetstagare får vetorätt i frågan om korttidsarbete ska tillämpas på arbetsplatsen eller ej.

Mindre företag, oavsett kollektivavtalsförhållande, kan vidare antas ha större svårigheter att anpassa sig till en konjunkturnedgång genom arbetstidsminskningar. Forskning rörande korttidsarbete under finanskrisen tyder också på att mindre företag i liten utsträckning använde sig av korttidsarbete. I Sverige har ca 70 procent av företagen färre än fem anställda och står för ca 10 procent av sysselsättningen. Avser man att stödja även dessa företag så krävs troligen andra former av stöd.

Ingen begränsning beroende på anställningsform

IFAU delar arbetsgruppens uppfattning att inga begränsningar ska göras med avseende på anställningsform. I praktiken är det dock inte troligt att detta kommer att ha några konsekvenser. Det är troligt att de med tillfälliga anställningar ändå kommer att sägas upp (eller att anställningarna inte förlängs) varför ett stöd vid korttidsarbete kommer att öka skillnaden i grad av anställningstrygghet än mer mellan tillsvidareanställda och arbetstagare med annan anställningsform. Vill man öka anställningstryggheten för den senare gruppen krävs således andra åtgärder. 

Inget krav på subvention av utbildning under korttidsarbete

IFAU delar arbetsgruppens bedömning att inga krav på att arbetsgivarna ska genomföra utbildning vid korttidsarbete ska ställas. Däremot borde det kunna byggas in incitament i systemet att ersätta den minskade arbetstiden med (generell) utbildning och då särskilt vid högre nivåer av arbetstidsminskning. På så sätt skulle korttidsarbete inte bara syfta till att bevara jobb utan även öka arbetstagarnas anställningsbarhet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten kan påverkas av deltagande i korttidsarbete

IFAU ställer sig tveksamt till arbetsgruppens bedömning att den sjukpenninggrundande inkomsten inte ska skyddas under korttidsarbete. Även om arbetsgruppens motivering, att ett sådant skydd skulle innebära ett avsteg från inkomstbortfallsprincipen, är korrekt så görs redan ett sådant avsteg vid arbetslöshet. Det är tveksamt om det är rimligt att det för någon som drabbas av längre tids sjukdom skulle vara mer fördelaktigt att ha blivit uppsagd än att omfattas av korttidsarbete.

 I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Marcus Eliason har varit föredragande.