Större ekonomisk trygghet för förtroendevalda – Rätt till ersättning vid arbetslöshet (SOU 2011:54)

Sammanfattning

I betänkandet från Utredningen om förtroendevaldas arbetslöshetsersättning föreslås att särskilt specificerade förtroendeuppdrag ska likställas med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringen och att dessa förtroendeuppdrag inte ska omfattas av den så kallade deltidsbegränsningen. Syftet med reformen är att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen inte utgör ett hinder för att åta sig förtroendeuppdrag. Enligt IFAU kan de föreslagna regelförändringarna bidra till att uppfylla detta mål. Samtidigt torde sysselsättningseffekterna av förslagen vara försumbara då gruppen förtroendevalda utgör en liten del av den totala arbetskraften och är förhållandevis speciell till sin karaktär. IFAU har därför inget att invända mot utredningsförslagen.

Inledning

En fungerande representativ demokrati förutsätter att det finns medborgare som är beredda att åta sig olika typer av förtroendeuppdrag. IFAU delar därför uppfattningen att det är viktigt att socialförsäkringssystemen är utformade på ett sådant sätt att det inte innebär ett ekonomiskt risktagande att verka som förtroendevald. Detta blir särskilt viktigt eftersom det är välkänt från både svensk och utländsk forskning att det finns en betydande social snedrekrytering till många typer av förtroendeuppdrag (se t.ex. Norris och Lovenduski 1995). Denna tendens kan tänkas förstärkas ytterligare om utförandet av förtroendeuppdrag kan inverka negativt på individens ekonomiska trygghet.

Om att likställa förtroendeuppdrag med förvärvsarbete

Från tillgänglig forskning på området finns tydliga indikationer på att principer som likabehandling och förutsägbarhet är centrala för välfärdssystemens legitimitet bland medborgarna (se t.ex. Rothstein 1998, Tyler 1998, Grimes 2006). Mot bakgrund av detta är det rimligt att möjligheterna att likställa förtroendeuppdrag med förvärvsarbete tydliggörs i lagtext.

Som utredningen själv påpekar är dock en knäckfråga vilka typer av förtroendeuppdrag som på detta sätt ska kunna likställas med förvärvsarbete. I direktiven till utredningen påpekas också att förtroendeuppdrag inte enbart ska förknippas med politik och facklig verksamhet utan också omfattar en mängd andra uppdrag och att det är viktigt att medborgarna engagerar sig i de frågor som berör dem, vare sig det är inom politiken eller i det civila samhället. Dessa uttalanden talar för en relativt bred definition av förtroendevald som inkluderar många olika typer av uppdrag. Problemet är dock att en sådan bred definition av förtroendevald riskerar att stå i konflikt med principerna om likabehandling och förutsägbarhet i arbetslöshetsförsäkringen. Detta genom att gränsdragningsproblematiken mellan olika typer av uppdrag kan tänkas öka i takt med att definitionen av förtroendeuppdrag breddas.

I sitt resonemang för vilka förtroendeuppdrag som ska kunna likställas med förvärvsarbete fäster utredningen stor vikt vid målet att åstadkomma tydlighet och förutsägbarhet i arbetslöshetsförsäkringen. Noteras kan dock att en del av de förtroendeuppdrag som nämns i direktiven inte kommer att likställas med förvärvsarbete om utredningens förslag genomförs. Exempelvis gäller detta många förtroendevalda i ideella organisationer, en grupp som särskilt uppmärksammas i direktiven till utredningen.

Huruvida detta utgör ett problem eller inte beror på hur vi bedömer värdet av tydlighet och förutsägbarhet i försäkringen gentemot värdet av att säkerställa ekonomisk trygghet för många olika typer av förtroendevalda. Det finns stöd i forskningen för att både tydlighet och förutsägbarhet i välfärdssystemen och ett livaktigt civilt samhälle har positiva samhällsekonomiska konsekvenser (se t.ex. Putnam 1993, Paxton 2002, Kumlin och Rothstein 2005). Utifrån denna forskning kan vi dock inte säga någonting om exakt vilken vikt dessa olika värden ska tillmätas, utan detta är ytterst en politisk prioritering. IFAU har därför inget att invända mot det förslag som utredningen lägger i detta avseende. Vi finner utredningens resonemang rimligt, men samtidigt är det uppenbart att det här föreligger en målkonflikt och att det är möjligt att komma till olika slutsatser beroende på hur vi värderar de saker som här står på spel.

Om att undanta förtroendevalda från deltidsbegränsningen

IFAU delar uppfattningen att det är rimligt att undanta de förtroendevalda från den deltidbegränsning som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Mot bakgrund av de svårigheter som finns att få medborgare att åta sig olika typer av förtroendeuppdrag är det olyckligt om en förtroendevald ska behöva avsäga sig sitt förtroendeuppdrag för att komma i åtnjutande av en full arbetslöshetsersättningsperiod. Som utredningen påpekar innebär dock ett sådant undantag att de förtroendevalda gynnas jämfört med andra kategorier av förvärvsarbetande. Detta bör dock kunna motiveras med hänsyn till förtroendeuppdragens speciella karaktär. Samtidigt är det dock viktigt att man i förarbetena till de nya reglerna tydligt anför de skäl som kan motivera att de förtroendevalda undantas från en bestämmelse som gäller de flesta andra grupper på arbetsmarknaden. I annat fall finns risken att undantaget uppfattas som ett otillbörligt gynnande av gruppen förtroendevalda, vilket skulle kunna få negativa återverkningar på medborgarnas förtroende för det politiska systemet.

En liknande risk föreligger även när det gäller utredningens uppmaning att förtroendeuppdragens speciella karaktär bör beaktas vid tillämpningen av reglerna om avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning vid uppsägning på egen begäran. Utredningen anför exempelvis att en politisk förtroendevald bör ha utrymme att lämna sitt förtroendeuppdrag om hans eller hennes politiska övertygelse inte längre är förenlig med partiets, utan att detta renderar avstängning från arbetslöshetsförsäkringen. Även om detta kan tyckas rimligt kan liknande resonemang även appliceras på andra yrkesgrupper vars anställning bygger på att de förutsätts dela sin arbetsgivares grundläggande värderingar, exempelvis anställda i olika typer av ideella organisationer. Om förtroendevalda ska särbehandlas i detta avseende krävs därför en tydlig motivering till de skäl som motiverar denna särbehandling.

Frågan om hur ett eventuellt undantag från deltidsbegränsning bäst implementeras ligger utanför IFAU:s expertområde varför vi väljer att inte kommentera utredningsförslaget i denna del.

I detta ärende har generaldirektör Olof Åslund beslutat. Fil.dr. Karl-Oskar Lindgren har varit föredragande.

Referenser

Grimes, M. (2006): “Organizing consent: the role of procedural fairness in political trust and compliance” European Journal of Political Research 45 (2), s. 285-315.

Kumlin, S och B. Rothstein (2005): “Making and Breaking Social Capital: The Impact of Welfare-State Institutions” Comparative Political Studies 38 (4): 339-365.

Norris, P och J. Lovenduski (1995) Political Recruitment. Gender, Race, and Class in the British Parliament. Cambridge: Cambridge University Press.

Paxton, P. (2002): “Social Capital and Democracy: An Interdependent Relationship” American Sociological Review 67 (2): 254-277.

Putnam, R. (1993): Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton: Princeton University Press.

Rothstein, B. (1998) Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, New York: Cambridge University Press.

Tyler, T. R. (1998) ”Trust and democratic governance” I V. Braithwaite och M. Levi, Trust and Governance. New York: Russell Sage.