IFAU

I sitt delbetänkande presenterar utredningen "Utveckling av lokal service i samverkan" förslag om hur samverkan mellan offentliga aktörer ska stimuleras för att förbättra servicen till medborgarna. IFAU:s huvudsynpunkt är att utredningen inte tillräckligt reflekterat över de problem och kostnader som samverkan inkluderar och att forskningsläget idag egentligen inte kan ge någon vägledning om vilka typer av samverkan som verkligen leder till positiva effekter.

IFAU har inte kunskap som gör det möjligt att vare sig tillstyrka eller avstyrka de specifika förslag som utredningen har. Däremot har vi en del övergripande synpunkter som bör beaktas i det fortsatta arbetet. I vårt remissvar vill vi åter framhålla och förtydliga en del synpunkter vi hade på utredningens förra delbetänkande (SOU 2008:34); se IFAU:s remissyttrande daterat 2008-08-04.

Effekterna av samverkan är oklara – samverkan har kostnader

En explicit utgångspunkt för utredningen är att ökad myndighetssamverkan är bra för medborgarna. Redan i ”Utredarens programförklaring” som inleder betänkandet slås denna ton an. I utredningen finns också tydliga idéer om att staten ska styra kraftfullt för att få till stånd utökad samverkan (se t.ex. s. 11 i betänkandet). Vi vet dock utifrån befintlig forskning väldigt lite om effekterna av samverkan och samarbete. Det finns förvisso ganska många studier av samverkansprojekt av olika slag. Men utvärderingar av samverkans effekter på utfall så som sjukskrivningar eller arbetslöshet saknas i väldigt hög grad; se t.ex. Chirico och Nilsson (2009) och Lundin (2007, 2008).

Det finns potentiella vinster av samverkan, men det är lätt att glömma bort att det också finns kostnader involverade; en färsk utvärdering från IFAU visar t.ex. att samverkan inom s.k. Resursteam förlängde sjukskrivningstiderna (se Anderzén m.fl. 2008). Det innebär att det alltid är en empirisk fråga om effekten av enskilda fall av samverkan är positiv eller negativ. Det medför också att olika typer av samarbeten kan vara olika bra, samt att vissa sakfrågor bör lösas med mer och andra med mindre samverkan (Lundin 2007). Detta borde problematiseras mer i utredningen och helst studeras närmare.

Utvärdera effekter

För att utredningen ska kunna lägga fram välunderbyggda förslag om hur samverkan ska utformas är det alltså viktigt att fastställa vilka samarbetsformer som verkligen genererar goda effekter. IFAU anser att utredningen bör göra en noggrann inventering av de studier av effekter av samarbete som finns. Man bör också i det framtida arbetet se till att möjliggöra effektstudier: väldesignade försöksverksamheter bör då användas. En effektstudie kräver att utfallet i områden med samverkan jämförs med utfallet i en noga utvald kontrollgrupp utan motsvarande samverkan (se t.ex. Hemström & Martinson 2002).

Dokumentera

IFAU menar att det är viktigt att tillse att samverkan dokumenteras ordentligt. Från en utvärderingssynpunkt är det viktigt att kunna följa vilka offentliga insatser individer får ta del av. Rutinerna för att dokumentera och registrera agerandet på ett enhetligt sätt skulle mycket väl kunna försvåras som en konsekvens av intensifierad samverkan. Detta gäller kanske särskilt i de fall kommunala myndigheter samverkar med statliga. Det finns alltså en uppenbar risk att en större integration av myndigheternas arbete försvårar extern utvärdering. Även möjligheterna till ansvarsutkrävande skulle i så fall kunna försämras.

Ansvar och ansvarsutkrävande

Frågorna om ansvar och ansvarsutkrävande bör belysas närmare. Kunskap om hur operationellt och finansiellt ansvar fördelas är viktigt att känna till för alla iblandade parter. Inte minst ur ett medborgarperspektiv är ansvarsutkrävande betydelsefullt: medborgarna måste veta hur beslut kan överklagas och från vilken politisk nivå man ska utkräva demokratiskt ansvar (t.ex. vid allmänna val). Det finns studier som visar att många medborgare har svårt att veta vilken politisk nivå som ansvarar för vad. Det är exempelvis bara ungefär hälften av medborgarna som i dagsläget vet att Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan är statliga aktörer (Petersson 2007, s. 64). En tätare samverkan, som kanske också inkluderar kommunal verksamhet så som t.ex. socialtjänst, skulle således kunna medföra demokratiproblem.

Utredningen berör frågan om ansvar; på sidan 86 noterar man t.ex. kort att det finns ett behov av att känna till ansvarsförhållanden. Men man tar inte riktigt tag i problemet. Man påpekar istället att det viktiga för medborgaren är att få bra service, inte att veta vem som producerar servicen. Men det måste också vara viktigt att individen vet vart man ska vända sig för att utkräva ansvar om man upplever att man inte fått tillräcklig service. En utökad samverkan mellan myndigheter kan mycket väl innebära större problem med att urskilja ansvarsförhållanden.

En tydligare problembeskrivning

IFAU saknar en ordentlig beskrivning av hur stort behovet av samverkan mellan myndigheter verkligen är. Vi skulle gärna se ett faktaunderlag som tydliggör behovet av samverkan.

Enklare former av samverkan är förmodligen motiverade och relativt oproblematiska – t.ex. organ som kan slussa medborgarna till rätt instans. Men även för den typen av samverkan skulle det vara intressant med en tydligare beskrivning av behovet, eftersom det finns kostnader för sådana organ. Ju djupare och mer omfattande samverkan man tänker sig, desto viktigare blir det med en kartläggning. Man bör komma ihåg att den organisationsstruktur som finns idag sannolikt är rimlig för att hantera en mycket stor del av de ärenden som är aktuella. Och av de ärenden som involverar olika sektorer kan troligen många klaras av med enklare former av samarbete och informationsutbyte.

Hur skulle man då kunna få fram mer information om samverkansbehovet? Vi har ingen klar lösning, men man skulle exempelvis kunna inventera hur stor andel/hur många av de personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen som behöver service från andra myndigheter, t.ex. från kommun, sjukvård eller Försäkringskassan. Helst skulle man sedan försöka ta reda på i hur många av dessa fall som det inte räcker med att varje enskild myndighet ”löser sin del av problemet”. Slutligen bör man också undersöka i hur många av dessa fall det är önskvärt att man går vidare från enklare former av samarbete och informationsutbyte till någon djupare form av samverkan. En beskrivning av detta slag skulle vara intressant.

Avslutningsvis vill vi bara notera att vi självfallet inte har någon stark aversion mot samverkan inom offentlig sektor – det är säkert motiverat många gånger; se t.ex. Behrenz m.fl. (1999) och Lundin (2007). Men underlaget för att dra bestämda slutsatser om hur man bör gå vidare har i dagsläget brister.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Fil.dr Martin Lundin har varit föredragande.

Referenser

Anderzén, I., I. Demmelmaier, A-S. Hansson, P. Johansson, E. Lindahl och U. Winblad (2008) ”Samverkan i Resursteam: effekter på organisation, hälsa och sjukskrivning”, Rapport 2008:8, IFAU, Uppsala

Behrenz, L., L. Delander, H. Niklasson och E. Nyberg (1999) ”Utvärdering av lokal samverkan mot arbetslöshet”, Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning, Växjö universitet, Växjö.

Chirico, G. och M. Nilsson (2009) ”Samverkan för att minska sjukskrivningar – en studie av åtgärder inom Sjukvårdsmiljarden”, Rapport 2009:2, IFAU, Uppsala.

Hemström, M. och S. Martinson (2002), ”Att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska program”, Rapport 2002:1, IFAU, Uppsala.

Lundin, M. (2007) ”When does cooperation improve public policy implementation?”, Policy Studies Journal vol. 35, nr. 4, s. 629–652.

Lundin, M. (2008) ”Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken”, Rapport 2008:13, IFAU, Uppsala.

Petersson, O. (2007) Den offentliga makten, SNS Förlag, Stockholm.