Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118)

Det övergripande intrycket av Förvaltningskommitténs slutbetänkande är att det är välformulerat med nyanserade diskussioner. IFAU:s kompetensområde är primärt inte det som behandlas av kommittén. Vi har därför valt att bara kommentera delar av betänkandet. Främst handlar det om granskning, utvärdering och forskning, eftersom det utgör områden där vi har expertkunskaper. Våra huvudsakliga synpunkter är:

• Betänkandet utgör en bra grund för förvaltningspolitiska diskussioner, men det är troligen inte så användbart som konkret beslutsunderlag då resonemang på detaljnivå saknas.
• Granskningen av offentlig politik är viktig och bör utvecklas.
• Det är rimligt att från fall till fall avgöra hur granskningen ska utformas och om forskning ska bedrivas vid myndigheter utanför universitets- och högskolevärlden.
• När man ska avgöra om forskningsverksamhet utanför universitetsvärlden är lämplig bör man bland annat beakta i vilken grad myndigheten underkastar sig vetenskaplig granskning och i vilken grad kompetens att beställa och tillgodogöra sig forskningsresultat finns i regeringskansliet.
• IFAU tillstyrker förslagen om förlängda anslagsperioder och ökade möjligheter för myndigheterna att anslagsspara.
• IFAU är mycket tveksamma till förslaget om att nya myndigheter ska inrättas med ett tidsbegränsat mandat.

Betänkandets användbarhet är något begränsat

Betänkandet innehåller inte så många konkreta detaljförslag med utförliga resonemang om potentiella konsekvenser och problem. Istället rör sig diskussionerna för det mesta på en högre abstraktionsnivå. Det krävs därför utförligare och mer detaljerade utredningar innan man kan komma till beslut i många av de frågor som kommittén tar upp. Det gör att vi tror att betänkandet inte i så hög grad kan tjäna som ett direkt beslutsunderlag.

Vi vill dock betona att kommitténs arbete utgör en mycket bra utgångspunkt för fortsatta diskussioner om förvaltningspolitikens utformning. Resonemangen är genomgående goda och belyser olika infallsvinklar.

Behovet av systematisk kunskap är viktigt

Vi instämmer i kommitténs bedömning att granskningen av politikens utfall behöver fördjupas och att det är viktigt att säkerställa att alla departement har förmåga att ta hand om det underlag som produceras. Vi vill även poängtera behovet av en oberoende granskning och att granskning görs av flera olika aktörer med olika infallsvinklar.

I relation till detta vill vi också påpeka att de organ som har till uppgift av granska utfallet av offentlig politik måste ha god metodkompetens. Särskilt viktigt är det att det finns tillräcklig kunskap om hur man bör gå tillväga för att studera effekter av offentlig politik. Här är det önskvärt att forskarsamhället i högre grad involveras i utvärdering och granskning.

Fristående utvärderingsmyndigheter är många gånger bra

Vi instämmer i kommitténs bedömning att det inom många politikområden behövs fristående utvärderingsmyndigheter, även om det inte är motiverat inom alla områden. Vi tycker att det är särskilt angeläget att utvärderingen inom skolområdet utvecklas. Precis som kommittén skriver har Skolverket både en utvärderande och en främjande roll. Rimligen borde dessa roller särskiljas.

Forskning vid myndigheter – ytterligare aspekter att beakta

Vi instämmer i att det är lämpligt att från fall till fall avgöra om förvaltningsmyndigheter ska bedriva forskning eller inte. Vi vill lyfta fram två ytterligare aspekter som bör beaktas när man avgör huruvida det är lämpligt att forskning bedrivs vid myndigheter.

För det första är det ytterst viktigt att undersöka vad den forskande myndigheten verkligen producerar och hur man gör det. Om myndigheten underkastar sig den granskning och kvalitetssäkring som finns inom övriga forskarvärlden kan man undvika de flesta problem som finns med forskning utanför universitetsvärlden. Här är det också viktigt att stryka under att myndigheter som sysslar med forskning ska ha en väldigt tydlig koppling till den nationella och internationella akademiska världen.

För det andra är frågan om det behövs forskning vid myndigheter delvis avhängig den forskar- och beställarkompetens som finns i regeringskansliet. Om det inom regeringskansliet finns resurser att sätta sig in i vad aktuell och högkvalitativ forskning har att säga om olika samhällssektorer, och om det finns god förmåga att ”beställa” den information som saknas, är det förmodligen mindre angeläget med forskning vid myndigheter. Om resurser och beställarkompetens är begränsade är behovet av forskning vid myndigheter mycket större. Vårt intryck är att det senare är ganska vanligt.

Förlängning av anslagsperioder är ett bra förslag

IFAU tillstyrker förslaget om att anslag till myndigheter ska kunna göras för en längre period än ett år (upp till fyra år i vissa fall) och att myndigheter friare ska kunna disponera anslaget under denna förlängda tidsperiod. Det är knappast optimalt att alla myndigheter har en ettårig planeringshorisont. Längre budgetperioder medför bättre planeringsförutsättningar. Flexibiliteten kan tänkas öka och därmed ett bättre resursutnyttjande i offentlig sektor. Man bör dock komma ihåg att den löpande kontrollen över ekonomin inte får försämras.

IFAU tycker även att det är bra att ta bort eller minska begränsningarna i myndigheternas anslagssparande. Myndigheternas möjlighet att använda resurserna på ett effektivt sätt borde förbättras genom denna möjlighet.

Tidsbegränsade mandat för nya myndigheter är en tveksam lösning

IFAU är tveksamma till förslaget att nya myndigheter som inrättas i regel ska få ett tidsbegränsat mandat. Försöksverksamheter och prövoperioder kan vanligtvis betraktas som lämpligt i offentlig sektor. Givetvis bör även den verksamhet som bedrivs vid nya myndigheter granskas och utvärderas efter ett antal år – fungerar inte myndigheten bör den reformeras eller läggas ner. Men vi tror att det kommer bli alltför svårt att bygga upp nya myndigheter om verksamheten så tydligt tidsbegränsas. Planeringen blir svår. Det finns vidare en risk för att myndighetens agerande i alltför stor utsträckning byggs upp för att kortsiktigt vara dem som ska bedöma myndighetens existens till lags istället för att formeras utifrån ett långsiktigt perspektiv. Personalrekryteringen kommer också väsentligen försvåras.

I vissa fall skulle man kunna tänka sig tidsbegränsade mandat. Men rimligen kan man ofta använda sig av kommittéer under en inledande period. Om man tycker att kommitténs arbete borde permanentas kan man därefter bilda en myndighet. Man får inte heller glömma bort att statsmakterna redan idag kan lägga ner myndigheter och organisera om myndighetsstrukturen vid behov.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Fil.dr Martin Lundin har varit föredragande.