Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan

Sammanfattning

IFAU har inbjudits att lämna synpunkter på slutbetänkandet av utredningen Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan SOU 2013:74.

IFAU:s huvudsakliga kommentarer är:

• IFAU instämmer i slutsatsen att det finns behov av förbättrad statistik på området. Förslaget om en indikator för antalet unga som varken arbetar eller studerar kan dock utvecklas för att ge bättre information om dem som har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.
• Det finns ett behov av ökad kunskap om effekter av kommunala insatser. Därför bör man fortsättningsvis försöka implementera nya insatser så att det går att göra trovärdiga utvärderingar.
• Betänkandets slutsats att Arbetsförmedlingen bör vara delaktig i att hjälpa unga som varken arbetar eller studerar att finna sysselsättning förefaller rimlig. Man bör dock primärt belysa målgruppens behov, för att sedan se över hur Arbetsförmedlingens och andra myndigheters verksamhet kan utvecklas för att hjälpa unga med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. 

IFAU avstår från att lämna synpunkter på hur samordning ska struktureras och vilka regler som ska gälla för elever som deltagit i utbildning inom gymnasiesärskolan. 

Indikatorer

Utredningen föreslår att SCB årligen ska publicera en indikator för att mäta antalet unga (15–24 år) som varken arbetar eller studerar enligt OECD:s definition NEET (s. 143).

IFAU anser att det i grunden är bra. Ett sådant mått kan göra det lättare att följa utvecklingen av gruppens storlek över tid och underlättar internationella jämförelser. Det är också ett bra förslag att dela upp måttet efter kön och ålder samt om möjligt på ytterligare bakgrundsfaktorer.

Måttet som föreslås är dock något grovt. Gruppen unga som varken arbetar eller studerar utgörs både av personer med stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och av personer som utan större problem skulle kunna få arbete eller börja studera, men av olika skäl valt att skjuta upp detta beslut (exempelvis för att man valt att göra en längre resa, eller för att man har försörjning av sina föräldrar). Det är huvudsakligen inte den senare gruppen man vill kvantifiera. Gruppen unga som varken arbetar eller studerar kommer också att variera med konjunktur och säsong. Även om NEET ger en värdefull indikation är det viktigt att i vissa tillämpningar bättre kunna identifiera den delmängd som har svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Ett förslag är att särredovisa dem som är utanför arbetskraften eller som inte har någon annan känd aktivitet.  

Behov av fördjupade studier

Utredningen föreslår att Ungdomsstyrelsen i samarbete med en rad andra myndigheter regelbundet ska redovisa fördjupade analyser av ungdomars övergång mellan skola och arbetsmarknad. Analyserna ska utgå från ett befolkningsperspektiv och vara registerbaserade. Fokus ska riktas mot unga som varken arbetar eller studerar (s. 152).

IFAU anser att förslaget delvis kan vara svårt att genomföra i praktiken. Precis som betänkandet lyfter fram är det komplicerat att via registerdata avgöra vilka inom gruppen unga som varken arbetar eller studerar som har särskilt stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Dels för att de är unga (ju yngre man är desto mindre bakgrundsinformation om individen finns ofta insamlat), dels därför att en potentiellt stor andel del av dem som tillhör just denna grupp inte haft någon omfattande kontakt med myndigheter som registrerar information på individnivå (exempelvis Arbetsförmedlingen). Utan omfattande information från olika typer av register, t ex om utbildning, arbetslöshetshistoria, hälsa med mera kan det vara svårt att särskilja personer med problem att få arbete från personer som medvetet valt att skjuta upp sitt inträde på arbetsmarknaden. Vidare behövs goda metodologiska kunskaper för att kunna besvara frågor som vilka riskfaktorer som driver utanförskap, vilka konsekvenser en period av utanförskap får på framtida sysselsättning, hälsa, trygghet, fritid och politiska resurser, vilka förväntas ingå i Ungdomsstyrelsens uppdrag. Ambitionsnivån med analysen bör därför vara mer deskriptivt orienterad. 

Analysera Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar under 25 som av särskilda skäl står långt ifrån arbetsmarknaden

Statskontoret föreslås analysera hur väl Arbetsförmedlingens verksamhet riktad mot ungdomar är anpassad efter behov och förväntningar bland unga som varken arbetar eller studerar. Anledningar till att många inom denna grupp inte vänder sig till Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksammas (s. 216).

IFAU anser att man i ett första skede bör överväga att rikta fokus i denna analys mot målgruppens behov snarare än mot Arbetsförmedlingens verksamhet. Skälet till det är att vi vet relativt mycket om förmedlingens verksamhet, men mindre om behoven hos de ungdomar som väljer att inte söka sig till förmedlingen.[1]

I betänkandet nämns vid ett flertal tillfällen sociala problem, hälsofaktorer och (möjligen som en konsekvens av dessa faktorer) brister i grundläggande utbildning som bakomliggande orsaker till att gruppen har svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Sannolikt finns det alltså många som inte kan ta till sig förmedlingens stöd i sin nuvarande utformning utan också behöver hjälp från andra myndigheter. Man bör därför överväga om det är Arbetsförmedlingen som i första hand ska ändra sitt utbud av verksamheter eller om det finns andra instanser som är mer lämpade att initialt hjälpa dessa personer innan Arbetsförmedlingen kan bidra på ett konstruktivt sätt.

Det kan därför vara en god idé att först identifiera målgruppens olika behov. Därefter ringa in vilka myndigheter som skulle kunna tillgodose dessa behov och vilka typer av insatser som skulle behöva utvecklas hos dessa myndigheter. Man kan därför behöva göra denna översyn av verksamheten vid fler instanser utöver den föreslagna granskningen av Arbetsförmedlingens.

Detta utesluter dock inte att det kan vara bra att utveckla både Arbetsförmedlingens verksamhet och deras samarbete med andra myndigheter för att på ett bättre sätt kunna hjälpa unga som varken arbetar eller studerar.

Genomför effektstudier av kommunala insatser

Socialstyrelsen, eller annan lämplig myndighet ska ges i uppdrag att undersöka möjligheten att genomföra en studie av unga personer som deltagit i kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser (s. 220).

IFAU instämmer i att det finns ett stort värde av att veta hur väl olika kommunala insatser för unga fungerar i praktiken. Det finns dock förklaringar till att kunskapen på detta område är relativt begränsad. För att kunna utvärdera en insats med avseende på till exempel sysselsättningseffekter för dem som deltagit krävs att en rad förutsättningar är uppfyllda. Insatsen måste ha implementeras på ett sådant sätt att den går att utvärdera. Vidare måste det finnas mycket god dokumentation av innehållet i insatsen och om hur deltagarna valts ut, liksom rika och tillförlitliga data om såväl de personer som deltagit som jämförbara personer som inte deltagit i insatsen. Både historiska data och data för att studera utfall krävs.

Ett uppenbart problem med utvärdering av insatser riktade just mot gruppen unga som varken arbetar eller studerar är den begränsade registerinformationen som finns tillgänglig om dessa personer eftersom många har haft begränsad myndighetskontakt (se tidigare kommentar). Vidare behövs i regel en jämförelsegrupp (det vill säga personer med snarlika förutsättningar, men som inte deltagit) för att kunna dra slutsatser om insatsens individeffekter. Detta ställer höga krav på hur deltagargruppen valts ut, i synnerhet om deltagarantalet är litet.

Vill man göra effektutvärderingar av kommunala insatser kan det därför vara rimligt att istället se till att framtida insatser implementeras på ett sådant sätt att de är utvärderingsbara, samt att se till att nödvändig information dokumenteras. IFAU är positiva till att bistå med kunskap om hur man kan skapa sådana förutsättningar samt vilka typer av data och metoder som kan användas för att göra tillförlitliga utvärderingar.

Samma resonemang kan användas på Europeiska socialfondens projekt riktade mot ungdomar: det skulle vara värdefullt att även inom dessa projekt redan på idéstadiet planera hur de ska vara möjliga att effektutvärdera.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Linus Liljeberg har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också Sara Martinson deltagit.