Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2012

Promemorian innehåller ett stort antal förslag som berör olika delar av skattesystemet. I detta remissvar berör vi dock bara de delar där IFAU har erforderlig kompetens, det vill säga framför allt de områden som bedöms ha effekter på arbetsmarknaden. IFAU har inga synpunkter på förslagen om nedsatt förmånsvärde för miljöanpassade bilar, förändringar i 3:12 regler m.m., eller på förslagen om punktskatter på tobak.

Förstärkt jobbskatteavdrag

IFAU har i tidigare remissvar uttalat sig om det redan införda jobbskatteavdraget (se framförallt Yttrande 2007-08-16, dnr 86/2007, men även 2008-08-14, dnr 90/2008, och 2009-09-28, dnr 129/2009) och kommer i detta svar endast kommentera det femte steget som föreslås i Finansdepartementets PM från april 2011.

IFAU:s huvudsakliga kommentarer sammanfattas i nedanstående punkter:

• De tidigare stegen i jobbskatteavdraget har inneburit att inkomstvinsterna av att gå från olika former av bidrag till heltidsarbete har ökat betydligt.
• Tidigare forskning har visat att de förväntade effekterna på arbetsutbudet är störst för de med låg tidigare inkomst vilket talar för att jobbskatteavdraget skapar incitament för rätt grupper om syftet är att öka sysselsättningen.
• Det är dock möjligt att effekterna är avtagande så att ytterligare skattereduktioner har mindre effekter än vad tidigare steg hade.
• Det är viktigt att notera att det i dagsläget inte finns några empiriska studier av hur stora effekter det hittills införda jobbskatteavdraget faktiskt har haft i Sverige.

Höjd skiktgräns för statlig skatt

Förslaget innebär att den nedre skiktgränsen justeras uppåt med 16 200 kronor till 415 000 kronor år 2012. Dessutom sker en del mindre tekniska förändringar som IFAU inte har några synpunkter på.

IFAU har i tidigare remissvar uttalat sig om effekter av sänkt statlig skatt (se Yttrande 2007-08-16, dnr 86/2007, och 2008-08-14, dnr 90/2008). Huvudpoängerna i dessa yttranden har varit att en av de faktorer som påverkar utbildnings- och karriärval är den förväntade livsinkomsten efter skatt som är förknippad med olika val. Studier innebär att man försakar inkomst på kort sikt för att uppnå en högre förväntad framtida inkomst. Om skattesystemet är progressivt kommer de inkomster man avstår från under utbildningen att vara lägre beskattade än de högre framtida förväntade inkomsterna som utbildningen genererar. En höjd skiktgräns innebär att skatteuttaget för de högre inkomsterna minskar vilket i princip bör öka de ekonomiska drivkrafterna för utbildning och ökad arbetsinsats.

Effekter av sänkta skatter på arbete

Befintlig forskning visar att känsligheten för marginalskatteförändringar är större på den extensiva marginalen (dvs. för beslutet att arbeta eller inte) än på den intensiva (dvs. för beslut om hur många timmar man ska arbeta, givet att man arbetar). För individer som redan arbetar har sänkta skatter två motverkande effekter, vilket innebär att vi utifrån teori inte med säkerhet kan säga att arbetsutbudet kommer att öka för denna grupp. Dock finns viss empiri som tyder på att sysselsättningseffekterna är större i lägre inkomstskikt.

De tidigare stegen i jobbskatteavdraget har inneburit att inkomstvinsterna av att gå från olika former av bidrag till heltidsarbete har ökat betydligt. Ur ett effektivitetsperspektiv kan detta ha varit särskilt önskvärt då utgångsläget var en situation där Sverige utmärkte sig med särskilt besvärande tröskeleffekter (se SOU 2011:2).

Motiven till de föreslagna inkomstskattesänkningarna

Motiven till den sänkta skatten på förvärvsinkomster är i många stycken luddigt presenterade. Det framställs som om skattesänkningen som sådan kan bidra med att mildra de utmaningar för välfärdssystemets finansiering som förväntas uppstå som ett resultat av kommande demografiska förändringar. Med en (uppskattad) självfinansieringsgrad på 25 procent minskar dock de offentliga intäkterna, vilket ytterligare försvårar finansieringen av välfärdstjänsterna.

Huvudpoängen med skattesänkningarna torde vara att minska de snedvridningar som ett skatteuttag skapar, inte att bidra till välfärdssystemets finansiering. Däremot kan det naturligtvis vara önskvärt att rikta de skattesänkningar man ändå gör på ett sådant sätt att sysselsättningen ökar, av bland annat de skäl som framförs.

Dessutom saknar promemorian en samlad motivering av varför de två förslagna delarna tillsammans är det bästa sättet att skapa ett bättre skattesystem. Bitvis är motiven till de två delarna motstående – å ena sidan hävdas vikten av att rikta skattesänkningarna till låginkomsttagare (jobbskatteavdraget) å andra sidan är den totala skattesänkningen (även procentuellt sett) i slutändan störst för dem som även får ta del av den höjda skiktgränsen.

Effekter av det svenska jobbskatteavdraget

Även om simuleringsstudier pekar på positiva effekter av det svenska jobbskatteavdraget på såväl sysselsättning, antal arbetade timmar och BNP så vill IFAU poängtera att det ännu inte finns någon effektutvärdering av det svenska jobbskatteavdraget.

Simuleringsstudier bygger dels på ett antal skattade elasticiteter (dvs hur arbetsutbudet reagerat på förändringar i beskattningen i andra sammanhang), dels på att individer faktiskt är medvetna om och förstår innebörden av de aktuella marginalskatteförändringarna. Jobbskatteavdraget har en relativt komplicerad struktur som gör att det är särskilt osäkert om de skattade elasticiteterna är tillämpliga och om det är rimligt att anta individerna har full kännedom om systemet. Osäkerheten kan dessutom förväntas tillta med skattereduktionens omfattning. Det är troligt att vissa delar av befolkningen är mycket okänsliga för incitamenten och dessa kan förväntas utgöra en tilltagande andel av de som inte arbetar allt eftersom arbetsutbudet ökar.

Även om simuleringsstudierna sannolikt utgör det bästa tillgängliga underlaget är alltså osäkerheten kring effekterna i dagsläget betydande. Det kan dock noteras att IFAU förväntas publicera en studie av jobbskatteavdragets sysselsättningseffekter under hösten 2011 vilket kan komma att bidra till att belysa simuleringsresultatens empiriska relevans.

Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Förslaget om en sänkning av den särskilda inkomstskatten för utomlands bosatta (SINK) från 25 till 20 procent motiveras med en önskan om att systemet bör vara utformat så att huvuddelen av de skattskyldiga tjänar på att beskattas enligt SINK för att förenkla skatteverkets arbete.

De som uteslutande har sin förvärvsinkomst från Sverige har rätt till personliga avdrag (t ex jobbskatteavdrag och grundavdrag) om man väljer att beskattas enligt inkomstskattelagen vilket gör att det kan vara mer förmånligt att inte vilja vara beskattad enligt SINK.

IFAU ser positivt på förslagets ambition att förenkla skattesystemet så att de skattskyldiga inte behöver sätta sig in i de komplicerade avvägningar som bestämmer om det är optimalt att välja att beskattas enligt SINK eller inte.

Förslaget saknar dock bedömning av hur stor andel av de, enligt uppgift totalt 153 000, utomlands bosatta som kan tjäna på att välja att beskattas enligt inkomstskattelagen enligt de nuvarande reglerna eller efter ett utökat jobbskatteavdrag och förhöjt grundavdrag för pensionärer. Reformen motiveras med en önskan att förenkla reglerna för just denna grupp, och de förlorade skatteintäkterna för övriga får därmed antas ha bedömts vara en oönskad sidoeffekt. Det är olyckligt att promemorian inte gör någon bedömning av hur stor andel av skatteförändringen (eller av kostnaden om 300 miljoner) som berör den tilltänkta målgruppen. Därmed är det också omöjligt att bedöma om förslagets kostnader står i proportion till dess fördelar.

Förenklad expertskatt

IFAU:s sammanfattande bedömning av förslaget om förenklad expertskatt är att det i praktiken kommer att innebära större förändringar i regelverkets inriktning än vad som framkommer av promemorian, med potentiellt betydande avsteg från de motiv som framförs, samtidigt som det empiriska underlaget som presenteras inte är tillfredsställande.

Regelverket för beskattning av utländska experter, forskare och specialister har tillkommit för att stärka Sveriges internationella konkurrenskraft samt stärka incitamenten för internationella företag att förlägga nyckelverksamheter som t.ex. koncernledningar till Sverige. Ett tilläggsskäl är att utländska experter ofta inte tar del av de fördelar som skatteuttaget ger. Det nuvarande regelverket ger utländska specialister, forskare eller företagsledare i nyckelpositioner som godkänts som experter skattefrihet (inkomstskatt och sociala avgifter) under tre år på 25 procent av inkomsten. Godkännandet av ansökan ges av Forskarskattenämnden.

Förslaget innebär i huvudsak att ansökningar ska godkännas utan prövning om lönen uppgår till minst två prisbasbelopp, givet att den sökande inte är svensk medborgare och inte varit bosatt i Sverige under de senaste fem åren (de två senare är samma krav som idag). Motivet till förslaget är att det uppges att arbetsgivare funnit det nuvarande systemet krångligt och oförutsägbart. Det uppges inte ha varit möjligt att använda skattenedsättningen som ett rekryteringsargument i förväg.

Förslaget presenteras som ett förenklingsförslag men det innebär i praktiken en förändring av målgruppen för expertskatten. I de nuvarande skrivningarna, och i motiven, läggs tyngdpunkten på yrkesgrupper som bedöms vara nyckelpersoner, vilket rimligen ska tolkas som att de kan bidra med en kompetens som gör att andras produktivitet också ökar.

Att använda lönenivån som urvalskriterium förändrar dessa förutsättningar. Det förslag som skisseras gör att även de som har en hög lön, men för den skull inte är nyckelpersoner, kommer att godkännas. Denna förändring av nedsättningens inriktning diskuteras inte i promemorian.

Promemorian beskriver den nuvarande beslutsprocessen som ”skönsmässig”. Det framstår dock inte för IFAU som klarlagt att den nuvarande processen har resulterat i felaktiga eller godtyckliga bedömningar. Givet att motiven för att ha en speciell expertskatt är förknippat med personens nyckelroll är det också rimligt att vissa ansökningar godkänns och andra inte. Det bör också noteras att argumenten om att dessa grupper i lägre utsträckning använder de fördelar som skatteuttaget ger får ses som relativt sekundärt i sammanhanget eftersom detta argument bör gälla alla som arbetar tillfälligt i Sverige, oavsett position och inkomstnivå.

Givet den betydande kostnad (500 miljoner) som förslaget uppskattas innebära skulle också ett bättre empiriskt underlag kunna ha sammanställts. Det framgår till exempel inte hur många av de ansökningar som underkänts som hade en lön som översteg två prisbasbelopp, eller hur många av dessa som ändå kom till Sverige. Promemorian diskuterar inte heller möjligheten till andra lösningar, som till exempel förhandsbesked baserat på tjänsternas innehåll. Inte heller förekommer någon bedömning av om risken för missbruk ökar om kontrollinstansen försvinner.

Förslaget föreslås träda ikraft gällande nya anställningar från den 1 januari 2012. Detta är olyckligt då det kan innebära att arbetsgivare och arbetstagare väntar med att påbörja ett anställningsförhållande till årsskiftet. Om förslaget genomförs bör det även gälla anställningar som påbörjas innan årsskiftet.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Docent Oskar Nordström Skans har varit föredragande.

Referenser

SOU 2011:2 Välfärdsstaten i arbete – Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete, Fritzes Stockholm.