Begränsad uppräkning av den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt för 2017

Den föreslagna åtgärden att begränsa uppräkningen av den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt 2017 med en istället för två procentenheter, utöver KPI-justering, beräknas inbringa 1,13 miljarder kronor till statskassan. I denna kalkyl beaktas enbart den mekaniska förstärkningen i skatteintäkter och inte eventuella beteendemässiga effekter, eftersom "det råder stor osäkerhet kring den typen av effekter och att eventuella effekter i regel inte slår igenom i betydande grad på ett års sikt" (s.6). Denna motivering reser några principiellt intressanta frågor.

Orsaken till att en till synes liten förändring i skattesystemet får relativt stor påverkan på skatteintäkterna är dels att många individer har inkomster runt nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt, dels att marginalskatten ökar med hela 20 procentenheter vid denna inkomstnivå. För en enskild skattebetalare påverkas privatekonomin dock i ringa omfattning; de med en beskattningsbar inkomst över 442 700 eller högre förlorar 860 kronor 2017.

Det kan vara lockande för en regering att "tillfälligt" begränsa uppräkningen av den nedre skiktgränsen som ett sätt att stärka statsbudgeten. Enligt lagförslaget ska den nedre skiktgränsen kommande år (2018 och framåt) ånyo räknas upp med två procentenheter plus KPI. Ett problem uppstår emellertid om skattebetalare misstänker att liknande begränsningar kommer ske även kommande år och justerar beteendet efter detta. I den nationalekonomiska litteraturen kallas detta fenomen för tidsinkonsistensproblemet. Till saken hör också att skiktgränserna inte räknades upp överhuvudtaget mellan 2015 och 2016, vilket enligt lagförslaget i budgetpropositionen för 2016 också det var en tillfällig åtgärd. Den gången uppskattades budgetförstärkningen till 1,67 miljarder.

Eftersom denna typ av reformer, särskilt sammantagna, kan ha viktiga långsiktiga beteendeeffekter vore det lämpligt om regeringen också gjorde kalkyler som inbegrep beteendeeffekter. Sådana beräkningar bör förvisso tolkas med försiktighet; med nödvändighet bygger de på stiliserade modeller som oftast inte tar hänsyn till anpassningskostnader som gör att individer inte justerar beteendet omedelbart vid små skattereformer. Det är ändå viktigt att regeringen förhåller sig till sådana beräkningar när skattepolitiken utformas och att dessa utförs på Finansdepartementet på ett noggrant sätt.

Den aktuella reformen kan i en teoretisk standardmodell för arbetsutbud förväntas föra med sig en substitutionseffekt för dem som får betala statlig skatt på grund av den begränsade uppräkningen. Substitutionseffekten gör att dessa skattebetalare arbetar mindre. För dem som betalar statlig skatt både med och utan uppräkning kommer reformen framför allt att föra med sig en inkomsteffekt, eftersom de blir fattigare allt annat lika. I teorin kommer dessa skattebetalare att arbeta mer. Med empirisk information om arbetsutbudets känslighet för förändringar i marginalskatt och icke-arbetsinkomster är det möjligt att göra beräkningar som tar hänsyn både till den mekaniska ökningen i skatteintäkterna och till den beteendemässiga responsen (som alltså i teorin går i två motsatta riktningar i detta fall). Det vore önskvärt att redovisa sådana beräkningar i underlaget.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Docent Håkan Selin har varit föredragande.