Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna

Sammanfattning av förslaget

Förslaget innebär att arbetsgivare ska betala en särskild sjukförsäkringsavgift om 25 procent av arbetstagarnas sjukpenning från och med dag 91 i sjukfallet. Syftet är att öka arbetsgivares drivkrafter att vidta insatser för att sjukskrivna arbetstagare ska kunna återgå i arbete. Det finns ett fribelopp på 33 500 kr per år, och personer med utsatt position på arbetsmarknaden ska undantas från kostnadsansvar. För att göra förslaget kostnadsneutralt sänks arbetsgivaravgiften med 0,16 procentenheter. Den särskilda sjukförsäkringsavgiften beräknas och beslutas av Försäkringskassan och debiteras arbetsgivares skattekonto.

Sammanfattning av IFAU:s yttrande

Forskningsunderlaget är begränsat, men IFAU är i grunden positivt till idén om ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivarna för långa sjukskrivningar. Förslaget innebär ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivare men inte några utökade krav på insatser till de anställda. Anledningen till denna ensidiga fokus borde motiveras tydligare i förslaget. Det är dessutom oklart om undantagen för arbetstagare med särskilt högriskskydd eller subventionerad anställning räcker för att förhindra en ökad selektering av anställda på arbetsmarknaden. IFAU anser också att en tidsgräns för kostnadsansvaret bör övervägas. Vidare saknas en konsekvensanalys av vad kostnadsansvaret skulle innebära för de välfärdstjänster som produceras i kommuner och landsting med höga sjukfrånvarokostnader. Slutligen efterlyses en tydligare beskrivning av hur utvärderingsbarheten av förslaget kan säkerställas.

IFAU:s yttrande

Forskningsunderlaget är begränsat, men IFAU är i grunden positivt till idén om ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivarna för långa sjukskrivningar. Sjukförsäkringens nuvarande utformning innebär i praktiken att arbetsgivare med dålig arbetsmiljö slipper att betala kostnaderna för detta vilket medför en konkurrensfördel för dessa arbetsgivare. Ett utökat kostnadsansvar kan justera detta förhållande. IFAU delar också uppfattningen att drivkrafterna för arbetsgivarna att förhindra långa sjukskrivningar är begränsade i det nuvarande systemet. Arbetsgivarens kostnader för rehabilitering och omplacering kan understiga vinsten av att en sjukfrånvarande anställd återinträder i arbete. Forskningen tyder på att arbetsplatsnära insatser tidigt i sjukfallet har störst potential för att vara verkningsfulla (t.ex. Johansson m.fl. 2011). Det är angeläget att en prövning av arbetsförmågan gentemot hela arbetsmarknaden föregås av en grundlig prövning av arbetsförmågan gentemot alla delar av den ursprungliga arbetsgivarens verksamhet. Att påverka arbetsgivarna till att ta en mer aktiv del i den enskilde anställdes återgång i arbete förefaller således motiverat. Dessa vinster med förslaget måste dock vägas mot de potentiella kostnaderna i form av ökad selektering på arbetsmarknaden. Dessutom bör de praktiska konsekvenserna av förslaget noga övervägas så att implementeringen inte får oönskade bieffekter eller missar att nå målet om minskad sjukfrånvaro. Utifrån detta har IFAU ett antal synpunkter på förslaget.

Förslaget innebär ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivare men inte några utökade krav på insatser till de anställda. Anledningen till denna ensidiga fokus borde diskuteras mer utförligt. Promemorian hänvisar till de reformer som genomfördes i Nederländerna och beskriver den ”grindvaktslag” som innebar att arbetsgivarens kostnadsansvar kompletterades med krav på arbetsgivaren om att bl.a. upprätta rehabiliteringsplaner, betala för vissa medicinska behandlingar och genomföra anpassningar av arbetsplatsen. Enligt Koning och Lindeboom (2015) är det denna del av reformen som har haft störst betydelse för den minskning av sjukfrånvaron som har skett i Nederländerna. För att ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivare ska få genomslag på sjukfrånvaron krävs att detta leder till förändringar i arbetet med att förebygga och rehabilitera ohälsa på arbetsplatsen. Studier av medfinansieringsreformen 2005 visar dock att medfinansieringsansvaret i ganska liten utsträckning påverkade arbetsgivarnas arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete (Försäkringskassan 2006 och Trägårdh m. fl. 2008). Att kombinera starkare ekonomiska incitament med utökade krav eller tydligare vägledning för arbetsgivarna förefaller således motiverat för att förslaget ska få avsedd effekt. Det finns givetvis en kostnad med att öka den administrativa bördan för företagen genom krav på specifika åtgärder. Det kan också argumenteras för att företagen och de anställda själva vet bäst vilka åtgärder som kan vara verkningsfulla i varje enskilt fall. De nuvarande riktlinjerna till arbetsgivarna kan också anses vara tillräckliga för att uppnå önskat resultat. Anledningen till att det utökade kostnadsansvaret inte kombineras med utökade krav på arbetsgivarna bör dock motiveras tydligare i förslaget, särskilt med tanke på den betydelse utökade krav har haft för utvecklingen i Nederländerna.

Förslaget diskuterar utförligt den potentiella risken att det ökade kostnadsansvaret gör arbetsgivare mer selektiva i anställningsprocessen. Detta skulle kunna slå hårt mot redan utsatta grupper med sämre hälsa och en svagare ställning på arbetsmarknaden. Det skulle också kunna slå hårt mot äldre personer, för vilka sjukfrånvaron i genomsnitt är högre. IFAU ser positivt på undantagen för arbetstagare med särskilt högriskskydd eller med av Arbetsförmedlingen anvisad subventionerad anställning. Det är dock mycket oklart om dessa undantag räcker för att förhindra en ökad selektering av anställda på arbetsmarknaden. Det vore olyckligt om redan utsatta grupper får ännu svårare att hitta ett arbete, eller om dessa grupper i större utsträckning anställs på tillfälliga kontrakt. Koning och Lindeboom (2015) antyder att en sådan förändring har skett i Nederländerna, vilket föranlett en nyligen genomförd förändring av kostnadsansvaret till att även omfatta tillfälliga anställningar. Fevang m. fl. (2014) visar att en reform som undantog arbetsgivarens betalningsansvar för graviditetsrelaterade besvär ökade sjukfrånvaron för den undantagna gruppen, men att också övergången från utbildning till anställning för unga kvinnor ökade. Detta tyder på att det finns en avvägning mellan ökade arbetsgivarincitament för sjukskrivning och anställningsbarhet. Studien av Eriksson m.fl. (2012) tyder på att arbetsgivare väljer bort personer med en historik av sjukfrånvaro, men att denna diskriminering inte påverkas av ett ökat medfinansieringsansvar. En nyligen genomförd studie av Hensvik och Rosenqvist (2015) pekar på att individens sjukfrånvarorisk påverkar möjligheten att anställas på ”unika” positioner. Detta tyder på att individens sjukfrånvarorisk spelar roll vid rekryteringsbeslutet. Det är mycket angeläget att följa upp hur ett utökat kostnadsansvar påverkar möjligheterna på arbetsmarknaden för redan utsatta grupper.

Förslaget innebär ett utökat kostnadsansvar för arbetsgivare för sjukpenning efter dag 90 i sjukfallet. Även om kunskap om hur olika utformningar av kostnadsansvaret påverkar det slutliga resultatet saknas tycks konstruktionen vara ändamålsenlig för att förhindra långa sjukskrivningar. Att det saknas en tidsgräns för arbetsgivarnas kostnadsansvar innebär dock en betydande risk för arbetsgivaren. Arbetsgivarkollektivet kompenseras med sänkta arbetsgivaravgifter, men om arbetsgivare är riskaverta utgör inte arbetsgivaravgiftssänkningen en fullständig kompensation. Avsaknaden av en tidsgräns för kostnadsansvaret innebär också att kostnaderna ackumuleras över tid, i synnerhet eftersom den bortre tidsgränsen i sjukpenningförsäkringen numera är borttagen. I takt med att systemet mognar ökar således bördan på företagen. IFAU anser att en tidsgräns för kostnadsansvaret bör övervägas.

En konsekvensanalys saknas för en annan viktig aspekt av förslaget. Konsekvensanalysen utgår i stor utsträckning från att förslaget kommer att minska sjukskrivningarna, men berör inte de omedelbara statiska effekterna som förslaget kommer att innebära. Som redogörs för i förslaget är variationerna i sjukfrånvaro över branscher och sektorer mycket stor. Detta kan till viss del bero på arbetsmiljö, i vilket fall arbetsgivaren direkt kan påverka sjukfrånvarons omfattning. Som påpekas i förslaget kan arbetsgivaren vidta åtgärder som begränsar sjukfrånvaron även i de fall då sjukfrånvaron beror på omständigheter utanför arbetsplatsen. IFAU instämmer i att arbetsplatsnära insatser har stor potential oavsett anledningen till nedsatt arbetsförmåga. Trots detta är det dock uppenbart att olika branscher och sektorer anställer olika typer av arbetskraft med skillnader i genomsnittlig hälsa. Det finns exempelvis tydlig evidens för en social gradient i hälsa, dvs. att personer med lägre utbildning eller inkomst har sämre hälsa än personer med högre utbildning eller inkomst. Det finns också en uppenbar koppling mellan hälsa och sjukfrånvaro. Branscher och sektorer som främst anställer lågutbildade eller låginkomsttagare drabbas således relativt hårt av förslaget. Som redovisas i förslaget kommer den privata sektorn bli vinnare och kommuner och landsting bli förlorare när det ökade kostnadsansvaret skiftas mot sänkta arbetsgivaravgifter. Förslaget innebär således en omedelbar kostnadschock för kommuner och landsting. Det är oklart hur stora effekter på sjukfrånvaron som skulle krävas för att förslaget skulle bli kostnadsneutralt för dessa sektorer. En analys av vad kostnadsansvaret skulle innebära för de välfärdstjänster som produceras i kommuner och landsting saknas helt i förslaget. IFAU skulle vilja se en konsekvensanalys av denna aspekt.

I förslaget anges att det är viktigt att effekterna av de föreslagna ändringarna följs upp och utvärderas. IFAU delar denna ståndpunkt, men noterar att det saknas en strategi för hur en sådan utvärdering ska kunna genomföras och vem som ska ansvara för denna. Det är särskilt angeläget att utvärdera hur förslaget slår mot utsatta grupper på arbetsmarknaden och hur det påverkar omfattningen av tillfälliga kontrakt. I det nuvarande förslaget är det inte uppenbart hur kausala effekter av kostnadsansvaret ska kunna särskiljas från allmänna trender i sjukfrånvaro. Eftersom sjukfrånvaron tenderar att fluktuera kraftigt över tid kan detta innebära att kunskaperna från den föreslagna reformen blir ytterst begränsade. IFAU efterlyser en tydligare beskrivning av hur utvärderingsbarheten av förslaget kan säkerställas. Detta är särskilt angeläget efter att ISF (2015) fastställer att analysen av effekterna av det medfinansieringsansvar som var i bruk år 2005 och 2006 försvåras av att en jämförelsegrupp saknas och att flera andra politikförändringar genomfördes samtidigt. Förslaget bör diskutera hur en sådan situation kan undvikas denna gång.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Fil dr Lisa Laun har varit föredragande.

Referenser

Eriksson, S., Johansson, P. och S. Langenskiöld (2012), ”Vad är rätt profil för att få ett jobb? En experimentell studie av rekryteringsprocessen”, IFAU Rapport 2012:13, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

Försäkringskassan (2006), ”Arbetsgivarnas medfinansiering av sjukpenningen – en första utvärdering”, Försäkringskassan Analyserar 2006:18.

Hensvik, L. och O. Rosenqvist (2015), ”Sjukfrånvaro och anställningar till unika positioner”, IFAU Rapport 2015:22, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

ISF (2015), ”Arbetsgivares medfinansieringsansvar i sjukförsäkringen – Hur påverkades varaktigheten i sjukskrivningen?”, Rapport 2015:4, Inspektionen för socialförsäkringen.

Johansson, P., Aydin, E., Bergendorff, S., Granqvist, N., Josephson, M. och I. Sohlberg (2011), ”Arbetslivsinriktad rehabilitering”, Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen.

Koning, P. och M. Lindeboom (2015), ”The rise and fall of disability insurance enrollment in the Netherlands”, Journal of Economic Perspectives, vol. 29(2), s. 151–172.

Trägårdh, B., Damm, M., Hällsten, F., Löfström, M., Stjernberg, T. och P. Svahn (2008), ”Minskad sjukfrånvaro – en fråga om arbetsgivarincitament”, Working Paper in Studies of Organization and Society 2008:2.