IFAU

Sammanfattning av förslaget

För enskilda näringsidkare som inte har haft någon anställd efter 31 dec 2015 och anställer en person tidigast 1 april 2016 föreslås en nedsättning av arbetsgivaravgiften för den nyanställde till 10,21 procent. Nedsättningen gäller högst 12 mån i följd under perioden 1 januari 2017–31 december 2021. Anställningen ska omfatta minst 3 mån och minst 20 tim/vecka. Nedsättningen är maximerad till 25 000 kronor/mån.

Sammanfattning av IFAU:s yttrande

Ny forskning ger en blandad bild av effekterna av liknande reformer. Vissa studier finner inga effekter, medan andra pekar på att sysselsättningen kan påverkas positivt. Förslaget innebär en relativt kraftig sänkning av arbetsgivaravgifterna, men eftersom den också riktas mot en marginal där det sannolikt finns särskilda kostnader för att anställa (från noll till en), är det svårt att bedöma om och i så fall hur stora effekterna kan bli. Att förslaget främst gynnar anställning av icke högavlönade stöds av forskning, som visar att när sänkta arbetsgivaravgifter medför sysselsättningsökningar är det framför allt i grupper vars löner ligger nära minimilönerna. Att subvention riktas till enskilda näringsidkare och att dessa endast kan tillgodogöra sig subventionen under ett års tid innebär att de kostnader som förslaget medför blir begränsade, samtidigt som internationella erfarenheter antyder att dessa begränsningar inte utesluter positiva sysselsättningseffekter.

IFAU:s yttrande

IFAU avgav ett remissyttrande på det tidigare, mycket likartade, förslaget, Löneskatter för enmansföretag (Ds 2005:52), se: http://www.ifau.se/sv/Om-IFAU/Remissvar/Loneskatter-for-enmansforetag-Ds-200552/

De synpunkter som framfördes i detta yttrande är i allt väsentligt tillämpliga även på föreliggande förslag. I mellantiden har dock ytterligare relevanta forskningsresultat tillkommit. Dessa sammanfattas nedan och relateras till det föreliggande förslaget. Därefter kommenteras (de få) skillnaderna mellan det föreliggande och det tidigare förslaget.

Diskussion av förslaget i förhållande till forskning som tillkommit efter 2005

Efter 2005 har fyra svenska studier av effekter av sänkta arbetsgivaravgifter i Sverige genomförts, se Bennmarker m.fl. (2009), Egebark och Kaunitz (2013), Egebark (2016), samt Skedinger (2014). Dessa har analyserat sysselsättningseffekter såväl inom redan befintliga verksamheter som i form av etablering av nya företag. Eftersom det föreliggande förslaget syftar till ökad sysselsättning i existerande företag begränsas redogörelsen nedan till sysselsättningseffekter i befintliga företag, vilket innebär att Egebark (2016) inte diskuteras vidare.

Bennmarker m.fl. (2009) utvärderade en sänkning av arbetsgivaravgifterna med 10 procentenheter i Norrlands inland och inre Svealand (stödområde A) som genomfördes 2002. Man fann inga statistiskt säkerställda effekter på sysselsättningen i befintliga företag.

Egebark och Kaunitz (2013) analyserade sysselsättningseffekterna av en sänkning av arbetsgivaravgifterna för 19-25-åringar med 11 procentenheter som genomfördes 2007. De studerade också effekterna av att sänkningen 2009 utökades med ytterligare 6 procentenheter och utvidgas till att omfatta alla under 27 år. De fann att den första sänkningen genererade 6 000–10 000 jobb medan den andra sänkningen inte ledde till några ytterligare sysselsättningseffekter. Skattebortfallet per skapat jobb uppskattar de till mellan 1,0–1,6 miljoner kr.

Skedinger (2014) analyserar samma reform som Egebark och Kaunitz (2013) men fokuserar på sysselsättningseffekterna i detaljhandeln, som har en hög andel unga bland sina anställda. Skedingers resultat överensstämmer i allt väsentligt med Egebarks och Kaunitz. De sysselsättningseffekter Skedinger finner är koncentrerade till arbetare vars löner ligger nära minimilönen.

Hur tillämpliga dessa resultat är på det föreliggande förslaget beror på vad man tror om skillnaden om att utöka antalet anställda från noll till en, jämfört med att utöka en befintlig arbetsstyrka. I skälen för promemorians förslag anges: ”Att anställa en första person i ett enmansföretag är förknippat med vissa initiala kostnader, till exempel i form av nya administrativa rutiner …”. Detta måste tolkas som att förändringen från noll till en anställd antas vara förknippad med högre kostnader än efterföljande utvidgningar av personalstyrkan. Följaktligen finns det anledning att tro att ett nödvändigt villkor för att åstadkomma den åsyftade sysselsättningsökningen är att stödet är mer omfattande än det som krävs för att generera sysselsättningsökningar i företag med anställda. Förslaget är i linje med detta resonemang ifråga om storleken på sänkningen av arbetsgivaravgiften: den föreslagna sänkningen uppgår till 21,21 procentenheter (motsvarande 16 procent av lönekostnaderna) och är därmed större än sänkningarna i de två studier som just diskuterats. Men om skillnaden är tillräckligt stor för att åstadkomma den önskade förändringen är en empirisk fråga.

Den kostnadsreduktion som den föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgiften medför är inte bara beroende av dess storlek i procentenheter utan även av dess utsträckning i tiden. I detta avseende är det föreliggande förslaget betydligt mer restriktivt än de tidigare. Per företag föreslås nedsättningen här gälla högst 12 månader, mot flera år i de tidigare åtgärderna. Men om de kostnader som ska reduceras är initiala kostnader, i enligt med argumentationen i förslaget, behöver detta inte vara negativt. Utifrån ett statsfinansiellt perspektiv har begränsningen den uppenbara fördelen att förslaget medför förhållandevis låga kostnader.

En nyligen genomförd fransk studie, Cahuc m.fl. (2014), skiljer sig från tidigare studier av effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter genom att den visar på starka sysselsättningseffekter av en temporär sänkning av avgifterna. Den franska nedsättningen innebar att småföretag – med färre än 10 anställda – under år 2009 helt kunde slippa arbetsgivaravgifter vid anställning av arbetare till (den lagstadgade) minimilönen. Den maximala nedsättningen motsvarade 12 procent av lönekostnaderna. Vid anställning till löner över minimilönen blev nedsättningen lägre för att helt försvinna vid löner minst 60 procent över minimilönen. Sysselsättningseffekterna blev så pass stora att rapportförfattarna beräknar att nettokostnaden per skapat jobb var noll.

Det är givetvis mycket svårt att veta i vilken utsträckning franska erfarenheter kan överföras på svenska förhållanden. Det finns dock flera likheter mellan den franska nedsättningen och det föreliggande förslaget som är värda att notera. Båda är inriktade på små företag, innebär en kraftig lönesubvention, har en design som framför allt gynnar anställning av icke högavlönade, samt har en relativt kort utsträckning i tiden (för företagen).

I förhållande till generella stöd har riktade stöd, som det här är frågan om, fördelen att risken för att subventioner anställningar som ända hade tillkommit kan begränsas. Men riktade stöd har istället nackdelen att de kan ge upphov till substitutionseffekter, vilka medför att bruttoeffekterna på sysselsättningen blir mindre än nettoeffekterna. Ifråga om t.ex. nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för unga är det troligt att den positiva (brutto)sysselsättningseffekten delvis motverkades av en minskning i sysselsättningen bland dem som var för gamla för att omfattas av nedsättningen.

För det aktuella förslaget kan två typer av undanträngningseffekter urskiljas. Den första består i att produkter och tjänster som enskilda näringsidkare tidigare köpte in kan komma att produceras av näringsidkarna själva, vilket kan reducera sysselsättningen hos de tidigare leverantörerna. Den andra undanträngningseffekten består att produktion i enmansföretag i stödområde A kan komma att ersättas av motsvarande produktion utanför stödområdet. Båda dessa effekter diskuteras i IFAU:s remissyttrande över Löneskatter för enmansföretag (Ds 2005:52).

Kommentarer rörande skillnaderna mellan föreliggande förslag och Ds 2005:5

Den period under vilken det blir möjligt att ta del av den föreslagna nedsättningen utökas i föreliggande förslag från 18 månader till 5 år. Allmänt sett torde förändringen vara positiv. Många av de som kan komma att beröras av åtgärden kan tänkas behöva längre tid än 18 mån för att informera sig om den och anpassa sitt beteende till den. Vad som är en tillräcklig tidsutdräkt och hur denna förhåller sig till 5 år är dock svårt att uttala sig om.
Definitionen av vad som menas med enmansföretag är mer restriktiv i föreliggande förslag. I det tidigare förslaget definierades enmansföretag som i) enskilda näringsidkare, ii) handelsbolag med högst två delägare som inte haft någon anställd, samt, iii) aktiebolag som haft högst en anställd under förutsättning att denne anställde också var delägare, eller närstående till delägare, i bolaget. I föreliggande förslag begränsas definitionen till i). Till förändringen fördel talar att den nu föreslagna definitionen är enklare än den tidigare. I förslaget framförs tre motiv (utan belägg) till förändringen: att enskilda näringsidkare anställer i låg omfattning, att de har lägre förvärvsinkomst än andra företagare, samt att begränsningen till enskilda näringsidkare innebär att nedsättningen i större utsträckning kommer att riktas mot små företag. Det första motivet kan troligtvis även anföras för ägare av aktiebolag och handelsbolagsdelägare. Intressant att veta vore om enskilda näringsidkare anställer i lägre omfattning än de två andra företagarkategorierna. Det andra motivet är relevant om benägenheten att anställa är negativt relaterad till förvärvsinkomsten, vilket troligtvis är fallet. Det tredje motivet är svårbegripligt. Eftersom nedsättningens syfte är att underlätta en förändring av antalet anställda från 0 till 1 stycken skiljer sig de tre företagskategorierna inte ifråga om storlek med avseende på antalet anställda, men möjligen ifråga om antalet ägare. Det är oklart varför det skulle vara en fördel att stödja företag med färre ägare.
Realvärdet av den föreslagna nedsättningen sänks med drygt 10 procent i det föreliggande förslaget. Nedsättningen är oförändrad i nominella termer. Eftersom inflationen, i termer av Konsumentprisindex, varit drygt 10 procent sedan 2006 har nedsättningens realvärde urholkats med samma procentsats. Detta gör nedsättningen mindre attraktiv i motsvarande mån och sänker sannolikheten för positiva sysselsättningseffekter.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Ställföreträdande generaldirektör Erik Mellander har varit föredragande.

Referenser

Bennmarker, H, E Mellander, B Öckert (2009), ”Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?”, Ekonomisk Debatt, Nr 1, s. 5–18.

Cahuc, P., Carcillo, S., Le Barbanchon, T. (2014), “Do Hiring Credits Work in Recessions? Evidence from France”, IZA DP No. 8330.

Skedinger, P. (2014), “Effects of payroll tax cuts for young workers”, Nordic Economic Policy Review, No. 1, pp. 125-170.

Egebark, J., Kaunitz, N. (2013), “Sänkta arbetsgivaravgifter för unga”, IFAU Rapport 2013:26.

Egebark, J. (2016), ”Effekter av skatter på ungas egenföretagande”, IFAU Rapport 2016:5.