Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35), Kapitel 8

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Björn Öckert har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också Erik Grönqvist, Helena Holmlund och Anna Sjögren deltagit.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

• IFAU ser positivt på ett nytt kompensatoriskt statsbidrag till skolan. Det är dock viktigt att betona betydelsen av tillgången på kompetenta lärare och bibehållandet av huvudmännens ordinarie skolanslag för att bidraget ska få avsedd effekt. IFAU anser det också angeläget att resursförstärkningen utvärderas.

• IFAU stödjer förslaget att tillsätta en utredning om miniminivåer för huvudmännens resurstilldelning samt införandet av ett sektorsbidrag till skolan.

• IFAU delar utredningens uppfattning att gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering bör utredas. Det är särskilt angeläget att se över hur gymnasieskolans programutbud bättre ska kunna anpassas till arbetsmarknadens behov.

Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

Det finns en omfattande forskning som visar att skolresurser – såsom fler och bättre lärare – har positiva effekter på elevers resultat, se t.ex. Rockoff (2004), Rivkin m.fl. (2005), Chetty m.fl. (2014) för betydelsen av lärare samt Krueger (1999), Chetty m.fl. (2011), Fredriksson m.fl. (2013) för effekten av klasstorlek. Det finns också studier som finner att resurser har störst betydelse för lågpresterande elever (se t.ex. Fredriksson m.fl., 2016). Man kan därför förvänta sig att både en allmän resursförstärkning till skolan både förbättrar skolresultaten och ökar likvärdigheten. En förutsättning för att satsningen ska vara framgångsrik är dock att det finns tillräckligt god tillgång på kompetenta lärare (Jepsen och Rivkin, 2009).

Kunskapen om hur riktade resursökningar påverkar elevresultaten är mer begränsad. Eftersom lågpresterande elever i allmänhet tycks gynnas mer av resursförstärkningar än andra elever, är det dock troligt att en riktad satsning skulle kunna vara ett effektivt sätt att öka resultaten och minska skillnaderna i skolan. Det bör dock poängteras att det kan vara svårt att rekrytera kompetenta lärare till utsatta skolor (Karbownik och Martinson, 2014) och att det därför kan vara motiverat att använda en del av det kompensatoriska statsbidraget till att erbjuda högre löner till lärarna.

Utredningen föreslår att huvudmän måste förbinda sig att inte minska sina egna anslag till undervisning och elevhälsa. IFAU delar uppfattningen att det är avgörande att bidraget inte tränger undan huvudmännens ordinarie finansiering för att det kompensatoriska statsbidraget ska få avsedd effekt. Det framgår dock inte tydligt hur huvudmännens resursfördelning ska kontrolleras. Då det kompensatoriska statsbidraget är tänkt att vara permanent, framstår det som särskilt svårt att avgöra om huvudmännen minskar resurserna till skolan på längre sikt. Det kan nämnas att en helt statlig finansiering av skolan, som diskuteras i utredningen, skulle minska risken för undanträngning av lokala skolresurser.

IFAU anser att utredningens förslag om statsbidragets utformning i övrigt är väl avvägt. Utredningen förordar att det kompensatoriska statsbidraget ska fördelas med avseende på elevernas socioekonomiska bakgrund. IFAU menar att en sådan fördelningsprincip framstår som ändamålsenlig, och vill samtidigt avråda från att fördela bidraget utifrån huvudmännens resultat – nationella prov eller betyg – då det tenderar att belöna dåligt fungerande skolor. Vidare föreslår utredningen att statsbidraget endast ska gå till undervisning och elevhälsa. IFAU anser att det är en rimlig inriktning på bidraget, då antalet lärare och deras kompetens kan väntas ha stor betydelse för elevresultaten.

IFAU ser det som angeläget att utvärdera effekterna av det kompensatoriska statsbidraget på lärarförsörjning och elevresultat. För att möjliggöra utvärdering måste beslutsunderlaget som ligger till grund för fördelningen av det kompensatoriska statsbidraget samlas in. Det vore också önskvärt med uppgifter om hur kostnader för undervisning och elevhälsa fördelas på olika skolenheter. IFAU delar därför utredningens bedömning att jämförbar redovisning av kostnader på skolnivå bör införas. Det är angeläget att redovisningen på skolnivå införs före det kompensatoriska statbidraget, så att bidragets effekter på skolornas resursfördelning kan studeras.

IFAU stödjer förslaget att tillsätta en utredning om miniminivåer för huvudmännens resurstilldelning samt införandet av ett sektorsbidrag till skolan. Ett decentraliserat resursfördelningssystem tenderar att minska likvärdigheten i skolan, då huvudmännens förutsättningar och ambitioner att bedriva skolverksamhet kan variera. Samtidigt kan en statlig resursfördelning vara svår att anpassa till lokala förutsättningar och behov. Det är därför angeläget att noga utreda hur ett ökat statligt ansvar för skolans finansiering kan utformas så att resurserna till skolan används ändamålsenligt. Statsbidragssystemet bör anpassas till lokala förhållanden vad gäller bland annat elevunderlag och det allmänna kostnadsläget, samtidigt som det inte får bli alltför administrativt omfattande. Utredningen bör i det avseendet beakta om staten ska fördela resurser till huvudmännen eller direkt till skolorna. IFAU delar också kommissionens uppfattning att utredningen bör överväga om staten helt ska ta över huvudmannaskapet för skolan.

IFAU delar utredningens uppfattning att gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering bör utredas. Det är särskilt angeläget att se över hur gymnasieskolans utbud av yrkesinriktade program bättre ska kunna anpassas till arbetsmarknadens behov. En möjlighet vore att öka inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning (se t.ex. SOU 2011:11). Omfattningen av olika yrkesprogram kommer då naturligt att begränsas till tillgången på praktikplatser, vilken i sin tur avspeglar den regionala bransch- och yrkesstrukturen. Dessutom kan en utvidgad yrkespraktik medföra en starkare koppling mellan gymnasieutbildningen och arbetslivet.

IFAU ser värdet av nationell statistik om elevers faktiska undervisningstid i grundskolan, samtidigt som vi inser de praktiska problemen med att samla in sådana uppgifter. IFAU förordar istället en nationell insamling av elevernas frånvaro samt förekomst av sen ankomst. Uppgifter om frånvaro och sen ankomst bör kunna återkopplas till elever och föräldrar som en del av den löpande verksamheten, utgöra underlag för de av utredningen föreslagna kvalitetsinspektionerna, samt användas för nationell uppföljning och utvärdering av skolan.

Referenser

Chetty, R., J. Friedman, N. Hilger, E. Saez, D. Whitmore Schanzenbach, och D. Yagan (2011), ”How Does Your Kindergarten Classroom Affect Your Earnings? Evidence from Project STAR”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 126, ss. 1593–1660.

Chetty, R., J. Friedman, och J. Rockoff (2014), ”Measuring the Impacts of Teachers I: Evaluating Bias in Teacher Value-Added Estimates”, American Economic Review, Vol. 104, ss. 2593-2632.

Fredriksson, P., H. Oosterbeek och B. Öckert (2013), ”Long-Term Effects of Class Size”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 128, ss. 249–85.

Fredriksson, P., H. Oosterbeek och B. Öckert (2016), Parental responses to public investments in children: Evidence from a maximum class size rule, Journal of Human Resources, Vol. 51, ss. 832-868.

Jepsen, C. och S. Rivkin (2009), “Class Size Reduction and Student Achievement: The Potential Tradeoff between Teacher Quality and Class Size,” Journal of Human Resources, Vol. 44, ss. 223-250

Karbownik, K. och S. Martinson (2014), Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden, IFAU Rapport 2014:11.

Krueger, A. (1999), ”Experimental Estimates of Education Production Functions”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 114, ss. 497–532.

Rockoff, J. (2004), ”The Impact of Individual Teachers on Student Achievement: Evidence from Panel Data”, American Economic Review, Vol. 94, ss. 247–52.

Rivkin, S., E. Hanushek, och J. Kain (2005), ”Teachers, Schools, and Academic Achievement”, Econometrica, Vol. 73, ss. 417–58

SOU 2011:11. Långtidsutredningen 2011. Fritzes. Stockholm.