Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35)

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Erik Grönqvist, Helena Holmlund, Anna Sjögren och Björn Öckert har varit föredragande

Nedan lämnar vi först kommentarer angående evidensförsörjning och utvärdering på skolans område. Därefter följer IFAU:s kommentarer till betänkandets kapitel 4, 6–7 och 9–11.

Generella synpunkter gällande evidensförsörjning och utvärdering

Behovet av dokumentation, evidens och systematisk kunskapsuppbyggnad återkommer i flera av kommissionens förslag. IFAU stöder detta synsätt och betonar särskilt behovet av systematisk och kontrollerad försöksverksamhet som metod för att generera kunskap om vilka arbetssätt, strukturer och metoder som fungerar bäst i den svenska skolan. Försöksverksamheter kan utformas på olika sätt, men det är viktigt att de tillåter uppföljning och utvärdering av elevers måluppfyllelse med kvantitativa metoder. Detta kräver att insatser utformas på ett sätt som tillåter effektutvärdering, där måluppfyllelsen bland elever som omfattas av en insats sätts i relation till måluppfyllelsen bland jämförbara elever som inte tagit del av försöksverksamheten. I vissa fall kan randomiserade kontrollerade experiment vara lämpliga; denna metod har används med framgång för utvärdering av utbildningssatsningar i bl.a. Danmark (Andersen m.fl. 2016).

Ett system för evidensförsörjning fordrar centralt insamlad dokumentation om arbetssätt, elevresultat, närvaro, elevgrupper och andra åtgärder på elevnivå genom skolgången. Detta är samma typ av dokumentation som är nödvändig för att bygga ett fungerande system för nationell och lokal uppföljning och utvärdering samt framtagande av value added-mått på skolnivå, som kommissionen föreslår och IFAU ställer sig bakom. IFAU vill lyfta behovet av att utveckla förutsättningar för att skapa value added-mått både med avseende på betyg och nationella provresultat på så väl lärar- som skol- och huvudmannanivå. Det är dock viktigt att framhålla att utökad central insamling av t.ex. uppgifter på elevgrupps- och lärarnivå inte nödvändigtvis behöver innebära att uppgifterna görs tillgängliga i den officiella statistiken. Vissa uppgifter kan samlas in endast i syfte att underlätta forskning om vilka arbetssätt och metoder som är framgångsrika. 

För att möjliggöra effektutvärdering måste elevers måluppfyllelse dokumenteras på ett sätt som gör att uppgifterna kan användas för detta ändamål. Detta innebär att t.ex. de nationella proven måste bedömas externt. IFAU anser att det är angeläget att införa ett system för externt rättade nationella prov för att minska utrymmet för manipulation och stärka elevers likvärdighet och rättssäkerhet (Tyrefors Hinnerich och Vlachos, under utgivning). IFAU anser även att betygssättning behöver ankras på gruppnivå i externt rättade nationella prov. Ett betygssystem ankrat till nationella prov främjar likvärdig bedömning samtidigt som det frigör lärarresurser genom att minska dokumentationsbehovet. Det ger läraren också större utrymme och ansvar i bedömningen.

Kapitel 4: Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

IFAU ställer sig positivt till förslagen om mindre kontroll av regelefterlevnad och mer fokus på granskning och uppföljning av undervisningens kvalitet. Kunskapen om effekterna av kvalitetsinspektioner är dock begränsad och IFAU anser att införandet av de nya inspektionerna bör genomföras på ett sådant sätt att de kan utvärderas. Även utredningens förslag att använda självvärdering som underlag för granskningen bör utvärderas.

IFAU är positivt inställt till att införa mer likartade krav på kommunala och fristående huvudmän, men vill samtidigt betona att kommunala huvudmän har ett mer övergripande ansvar för elevers skolgång än fristående huvudmän och därmed kan det vara motiverat att regleringen av fristående respektive kommunala huvudmän skiljer sig åt för att ta hänsyn till detta övergripande ansvar.

Gränsdragningen mellan Skolverkets och IFAU:s uppdrag att utvärdera skolan kan förtydligas. Skolverket ska följa upp och beskriva utvecklingen på skolområdet. IFAU ska bedriva forskning om skolan och genomföra effektutvärderingar av förd politik. Det är viktigt att Skolverkets insatser kan utvärderas av en oberoende myndighet. IFAU menar att en nationell skolmyndighet bör eftersträva att bygga upp en god kvantitativ analyskompetens för att kunna genomföra adekvat datainsamling, lägesbeskrivning och därtill utforma insatser på ett sätt som främjar utvärderingsbarhet och evidensförsörjning

IFAU är positivt till regionkontor som möjliggör ett tydligare stöd för lokala aktörer och som kan bidra i implementering av statlig skolpolitik, insatser och försöksverksamhet.

Kapitel 6: Lärares och skolledares professionella utveckling

IFAU är positivt till förslag som förbättrar och sprider kunskapen om vad som är effektiva undervisningsmetoder, men kan inte bedöma i vilken utsträckning den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skolledarutveckling kan bidra till detta. Funktionens uppdrag och mandat måste först förtydligas. IFAU vill betona att det är viktigt att en nationell funktion har en stark förankring i både kvantitativ och kvalitativ forskning, och att den är villig att ta fram ny evidens genom att implementera försöksverksamheter på ett utvärderingsbart sätt.

Det föreslagna nationella professionsprogrammet ska dels innehålla insatser för professionell utveckling och dels omfatta kvalifikationsnivåer som tydligt beskriver progression inom yrket. IFAU är i grunden positivt till förslag som bidrar med en långsiktig strategi för kompetensutveckling, särskilt om det kan bidra till ökad likvärdighet mellan huvudmän med stort respektive litet utrymme att bedriva eget utvecklingsarbete. IFAU vill samtidigt flagga för att det finns få trovärdiga studier som utvärderar effekter på elevers prestationer av fortbildningsinsatser för lärare (se exempelvis Yoon m.fl. 2007).

Kommissionen föreslår kvalifikationsnivåer som återspeglar olika faser lärares yrkesliv (introduktionsperiod, lärare och kvalificerad lärare), och för varje nivå ska progression baseras på beskrivningar av lärares/skolledares kvalifikationer. IFAU vill här betona att det är viktigt för programmets legitimitet att de kompetenser som ligger till grund för de olika kvalifikationsnivåerna baseras på evidens om kopplingen till elevers prestationer.

Det är också viktigt för programmets legitimitet att huvudmännen ser ett behov av ett nationellt professionsprogram och nationellt definierade kvalifikationsnivåer. IFAU saknar här en tydligare inventering av huvudmännens behov.

Kapitel 7: Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

Kommissionen noterar att det är viktigt att lärare och skolledare ska ges möjligheter att fokusera på skolans kärnuppgifter – undervisning och skolledning – och att de avlastas från administrativa arbetsuppgifter såsom olika typer av dokumentationskrav.

Kommissionen gör därför bedömningen att det är viktigt att utveckla och digitalisera nationella prov samt att utveckla bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar i syfte att dels möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare och dels att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna.

IFAU delar bedömningen att det är angeläget att prioritera utveckling av digitala stöd för nationella prov, bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar. IFAU vill också betona att det är angeläget att insamlad digitaliserad information rörande nationella prov, bedömningar och kunskapsutvärderingar sparas och tillgängliggörs för utvärderings- och statistikändamål.

IFAU föreslår att Skolverket ges i uppdrag att utveckla enkla och ändamålsenliga datorsystem för skolenheternas resultatuppföljning som automatiskt överför uppgifterna till Skolverket som underlag för den nationella statistiken.

Kapitel 9: En god miljö för lärande och utveckling

Kommissionen lämnar flera förslag för att främja skolan som en god miljö för lärande och utveckling. IFAU delar kommissionens bedömningar och analys och konstaterar att en nyanserad diskussion förs om orsaker till brister i dagens skola. Bl.a. framhålls bristande ledarskap i klassrummet och rektorns ansvar för en lugn studiemiljö, men också behovet av kunskapsuppbyggnad kring hur detta ledarskap bäst skall utövas och vilka disciplinåtgärder som fungerar. Vidare påpekar kommissionen att formuleringar om skolans roll i att utveckla elevens färdigheter som uthållighet, noggrannhet och goda arbetsvanor saknas i dagens läroplaner och föreslår att detta läggs till i dagens läroplaner. IFAU vill tillägga att dagens betygskriteriers ensidiga fokus på uppnådda kunskapskrav, oavsett om läxor och uppgifter lämnats in i tid, om de är prydligt genomförda och rätten att göra omprov sannolikt bidrar till att färdigheter i att planera och vara noggrann får liten betydelse för eleverna, men att de också begränsar lärarna möjligheter att ställa den typen av krav på sina elever. För att kommissionens förslag om att ökade krav på eleverna att genom ansträngning och ihärdighet ta ansvar för sitt lärande ska få genomslag behöver betygkriterierna tillåta att denna typ av färdighet vägs in. Dessutom behöver höjda krav på eget ansvar för lärande kopplas till att undervisningen i skolan omfattar systematisk träning för att utveckla dessa förmågor.

Stöd och anpassning

Flera förslag berör förutsättningarna för att elevers rätt till tidigt och individanpassat stöd ska kunna tillgodoses. Det är positivt att utredningen tar klart ställning för behovet av tidig (redan i förskoleklass eller tidigare)kartläggning och dokumentation av elevers behov för att förebygga inlärnings- och motivationssvårigheter för såväl svagpresterande som högpresterande och särbegåvade elever. IFAU delar bedömningen att en sådan satsning ställer krav på specialpedagogisk kompetensutveckling bland lärare och att tillgång till specialpedagogisk personal finns på alla skolor. IFAU håller också med om att det finns ett behov av att säkerställa att dokumentation och kunskaper om elevers särskilda behov följer med eleven. IFAU saknar dock en utförlig diskussion om hur skolan bör förhålla sig och agera i de, lyckligtvis sällsynta, situationer när föräldrar motsätter sig utredningar eller särskilda anpassningar eller när de inte förmår att aktivt stötta sitt barn och driva på rätten till stöd eller stimulans. Det finns en risk med att skolans åtgärder att ge särskilt stöd, stimulans och utmaningar kommer till stånd till följd av lärares eller föräldrars identifiering av behoven. Forskning från USA visar att barn från socioekonomiskt svaga grupper är underrepresenterade i program för särskilt högpresterande och begåvade elever. När rekrytering till dessa program sker med allmän screening, snarare än genom att föräldrar eller lärare rekommenderar vilka elever som får delta, minskar de sociala skillnaderna i skolresultaten (Card och Giuliano, 2015)

IFAU stöder kommissionens bedömning att bildandet av särskilda undervisningsgrupper inom ramen för s.k. resursskolor ibland kan vara motiverat, men noterar att detta förslag till viss del går stick i stäv med förslaget att rektorer ska verka för en allsidig gruppsammansättning.

Elevhälsa

IFAU ser positivt på kommissionens förslag som ska tillgodose behovet av en väl fungerande och tillgänglig elevhälsa med syfte att förebygga skolmisslyckanden och stötta elevers skolgång och välbefinnande. Behovet av svensk kunskapsuppbyggnad på detta område är stort. IFAU vill särskilt lyfta elevnärvaro, vid sidan av skolresultat, som relevanta utfallsmått för att utvärdera hur elevhälsan fungerar. Frånvaro, vare sig det handlar om sjukdom eller skolk, kan vara tidiga tecken på inlärnings- och eller sociala problem (SOU 2016:94).

Kaptiel 10: Aktivt skolval och minskad skolsegregation

IFAU instämmer i utredningens beskrivning av de bakomliggande orsakerna till att skolsegregation uppstår, men saknar källhänvisning till texten på s. 292–293 som utgör ett citat från en tidigare publicerad rapport (IFAU-rapport 2015:5).

Skolsegregationen har ökat i Sverige, framför allt när det gäller segregation med avseende på elevers migrationsbakgrund. Denna utveckling beror dels på att ökningen av andelen i befolkningen med utländsk bakgrund inte är jämnt fördelad över kommuner och bostadsområden, och dels på att barn från socioekonomiskt starka hem i högre utsträckning går i fristående skolor (Holmlund m.fl. 2014; Böhlmark m.fl. 2016). I den mån segregationen har negativa konsekvenser för individer och samhälle kan det vara motiverat att på olika sätt försöka motverka segregation. Forskningen om skolsegregationens effekter är dock komplex och det är i många fall svårt att särskilja effekten av skolans elevsammansättning från elevens individuella bakomliggande förutsättningar att lyckas i skolan och längre fram i livet. Metodmässigt trovärdiga studier visar att skolsegregation kan ha negativa konsekvenser och t.ex. leda till ökad kriminalitet (Billings m.fl. 2014 och referenser däri), medan forskningen inte är entydig när det gäller effekterna av segregation och elevgruppens sammansättning på elevers skolprestationer (Brandén m.fl 2016, Duflo m.fl. 2011). Vidare visar forskningen att ökad segregation kan leda till att skolor med ett svagare elevunderlag tappar lärare och får en högre personalomsättning (Karbownik 2014). IFAU:s samlade bedömning är därför att det är sannolikt att elevsammansättningen påverkar skolans arbetsmiljö och funktionssätt, och att segregationen därmed kan ha negativa konsekvenser för elever och samhälle. Av den anledningen är det som kommissionen föreslår motiverat att sträva efter en mer allsidig sammansättning av elever mellan skolor.

I och med att skolsegregationen beror både på boendesegregationen och det fria skolvalet ställer sig IFAU därför positivt till förslagen att se över tillämpningen av närhetsprincipen och att låta lottning ersätta kötid som urvalsgrund till fristående skolor. Kötid är inte en neutral princip för att fördela skolplatser, då den gynnar familjer som har god framförhållning och är välinformerade.

Som nämnts ovan är forskningen om betydelsen av elevgruppens sammansättning för elevers skolprestationer inte entydig. Studiemässigt svaga elever kan gynnas av högpresterande klasskamrater, men samtidigt missgynnas av att undervisningen inte anpassas till deras kunskapsnivå. Det är en empirisk fråga vilken av dessa mekanismer som dominerar, men tidigare forskning har pekat på att vinsten av att tillämpa nivågruppering kan vara så stor att den mer än kompenserar för avsaknaden av s.k. positiva kamrateffekter som uppstår genom närvaron av högpresterande klasskamrater (Booij m.fl. 2014; Duflo m.fl. 2011). IFAU stöder förslaget om att rektorer ska verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper, men detta får inte utgöra ett hinder för rektorer och lärare att nivågruppera/individanpassa undervisningen när de anser att detta är motiverat och kan leda till förbättrade skolresultat för alla elever. I och med att den sociala bakgrunden är starkt förknippad med skolresultat kan en alltför strikt tolkning av utredningens förslag om rektorers åläggande att skapa socialt blandade grupper förhindra nivågruppering när en sådan är önskvärd. Det ska också understrykas att möjligheten att inom en skola tillämpa nivågruppering/individanpassning i vissa moment av undervisningen kan vara ett sätt att vinna större legitimitet för kommissionens övriga förslag som syftar till en mer allsidig social sammansättning mellan skolor

Förslaget om att tillåta lottning vid nyintag till kommunala skolor från årskurs 7 och framåt är intressant, men innebär i princip att olika regler tillämpas för elever beroende på årskurskombinationen i den skola de tilldelas enligt närhetsprincipen. Elever som går i en F–9-skola garanteras en plats i en närliggande skola under hela grundskolan (givet att hen inte byter skola), medan en elev vars närmsta skola är en F–6-skola inte har en sådan garanti (eftersom hen måste byta skola efter årskurs 6). Detta är inte logiskt och förslaget bör ses över.

Ett s.k. obligatoriskt skolval diskuteras flitigt och framhålls ofta som en åtgärd som kan bidra till att minska skolsegregationen. Det finns dock ingen forskning eller statistik som kan belysa om detta är fallet. Det obligatoriska skolvalet i sig har troligtvis en begränsad effekt på skolsegregationen så länge närhetsprincipen bibehålls i sin nuvarande utformning. Det är dock rimligt att alla kommuner och skolor tillämpar liknande principer för skolval och antagning. Detta bidrar till transparens och till lika förutsättningar för alla familjer. IFAU ser därför positivt på utredningens förslag om att vidare utreda möjligheterna till gemensam antagning, och på ett obligatoriskt skolval.

IFAU önskar att kommissionen även explicit hade diskuterat skolans inre arbete (undervisningsmetoder osv.) och dess betydelse för likvärdigheten.

Kapitel 11: Läroplansutveckling

IFAU håller med om att det är angeläget att undersöka om detaljerade kunskapskrav och matriser blivit styrande på bekostnad av kurs- och ämnesplaners syften och långsiktiga mål, men ställer sig frågande kring hur detta skall ske. Denna problematik är kopplad till det målrelaterade betygssystemet som i avsaknad av ankring av betygen i nationella provresultat (på skol- eller gruppnivå) inneburit att betygskriterier formuleras med ökad detaljrikedom. I detta arbete kan även de nationella provens och därtill hörande bedömningsmallarnas roll som stöd för lärarnas uttolkning av läroplanens mål belysas.

Referenser

Andersen, S. C., L. Beuchert, H. S. Nielsen, and M. T. Kjærgaard (2016), “The Effect of Teacher's Aides in the Classroom: Evidence from a Randomized Trial“, mimeo.

Billings, S. B., D. J. Deming och J. E. Rockoff (2014), “School segregation, educational attainment and crime: Evidence from the end of busing in Charlotte-Mecklenburg”, The Quarterly Journal of Economics, 129(1), s. 435–476.

Booij, A. S., E. Leuven och H. Oosterbeek (2014), ”Ability peer effects in university: Evidence from a randomized experiment”, IZA Discussion paper No. 8769.

Brandén, M., G. E. Birkelund och R. Szulkin (2016) ”Does school segregation lead to poor educational outcomes? Evidence from fifteen cohorts of Swedish ninth graders”, IAS working paper 2016:4

Böhlmark, A., H. Holmlund och M. Lindahl (2016), “Parental Choice, Neighbourhood Segregation or Cream Skimming? An Analysis of School Segregation After a Generalized School Reform”, Journal of Population Economics 29(4), s. 1155–1190.

Card, David och Laura Giuliano (2015) Can Universal Screening Increase the Representation of Low Income and Minority Students in Gifted Education? NBER Working Paper No 21519.

Duflo, E., P. Dupas och M. Kremer (2011), ”Peer effects, teacher incentives, and the impact of tracking: Evidence from a randomized evaluation in Kenya”, American Economic Review, 101(5), s. 1739–1734.

Holmlund, H., J. Hägglund, E. Lindahl, S. Martinson, A. Sjögren, U. Vikman och B. Öckert (2014), ”Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola”, IFAU-rapport 2014:25.

Karbownik, K. (2014), “Do changes in student quality affect teacher mobility? Evidence from an admission reform”, IFAU Working paper 2014:15.

SOU 2016:94 “Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. Betänkande av Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro.

Tyrefors Hinnerich, Björn och Vlachos. Under utgivning. ”The impact of upper-secondary voucher school attendance on student achievement. Swedish evidence using external and internal evaluations”. Labour Economics.

Yoon, Kwang Suk, Teresa Duncan, Silvia Wen-YuLee, Beth Scarloss, and Kathy L. Shapley. 2007. “Reviewing the evidence on how teacher professional