Skärpta villkor för friskolesektorn

IFAU har tagit del av utredningen och lämnar sitt yttrande utifrån myndighetens uppdrag att följa upp och utvärdera arbetsmarknads- och utbildningspolitik samt arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen.

Sammanfattning

IFAU delar utredningens bedömning att ett välfungerande skolsystem förutsätter seriösa och långsiktiga huvudmän. Det kan därför finnas behov av att begränsa kortsiktiga vinstintressen, öka transparensen kring hur offentliga medel används samt stärka incitamenten för regelefterlevnad inom friskolesektorn. Samtidigt vill IFAU lyfta fram de betydande praktiska utmaningar som följer av att utforma ett ändamålsenligt regelverk. Det finns en påtaglig risk att förslagen får begränsad effekt och främst medför ökad administrativ börda för huvudmän och myndigheter. IFAU anser också att regelverken, så långt som möjligt, bör gälla både kommunala och fristående huvudmän.

 Mot denna bakgrund lämnar IFAU följande synpunkter:

• IFAU varken tillstyrker eller avstyrker utredningens förslag att införa ett värdeöverföringsförbud i skollagen (avsnitt 5.7.1–5.7.3).
• IFAU varken tillstyrker eller avstyrker utredningens förslag om krav på särredovisning (avsnitt 5.7.6).
• IFAU tillstyrker förslaget om krav på ekonomiska förutsättningar för enskilda huvudmän (avsnitt 6.6.1).
• IFAU avstyrker utredningens förslag om krav på avsikt att bedriva verksamheten långsiktigt (avsnitt 6.6.2).
• IFAU tillstyrker förslaget om anmälan inför planerad skolnedläggning (avsnitt 6.6.4).
• IFAU tillstyrker utredningens förslag om återbetalningsskyldighet av kommunala bidrag i vissa fall och rätt för kommuner att återkräva bidrag (avsnitt 8.5.1–8.5.4).
• IFAU tillstyrker förslaget att sanktionsavgifter ska införas i skollagen (avsnitt 9.2.3).
• IFAU tillstyrker utredningens förslag om utökade möjligheter att besluta om återkallelse av godkännande, statliga åtgärder för rättelse eller verksamhetsförbud (avsnitt 11.2).
• IFAU tillstyrker förslaget om att införa statlig tvångsförvaltning för fristående skolor (avsnitt 12.5).

Motiveringar till IFAU:s ställningstaganden

Utredningen lämnar förslag inom tre områden: (1) införande av tidsbegränsade förbud mot värdeöverföringar för fristående huvudmän (avsnitt 5.7), (2) skärpta krav vid tillståndsprövning av huvudmän (avsnitt 6.6) samt (3) utökade sanktionsmöjligheter vid brister eller missförhållanden i verksamheten (kapitel 8–12). Nedan redovisar IFAU sina bedömningar och motiveringar inom respektive område.

5.7 Värdeöverföringsförbud och särredovisning

IFAU varken tillstyrker eller avstyrker utredningens förslag att införa ett värdeöverföringsförbud samt krav på särredovisning. Myndigheten delar utredningens ambition att öka transparensen och motverka otillbörlig användning av offentliga medel. Samtidigt vill IFAU framhålla att detaljerad ekonomisk styrning kan vara svår att genomföra i praktiken. Det riskerar också medföra betydande administrativ börda för både skolhuvudmän och myndigheter. Det är därför viktigt att nya regler väger tydlighet och kontroll mot enkelhet och genomförbarhet.

Kravet på särredovisning på skolenhetsnivå är ett viktigt verktyg för att kunna följa upp ett eventuellt värdeöverföringsförbud, men IFAU vill uppmärksamma att det kan vara svårt att säkerställa efterlevnad i praktiken. Större koncerner kan exempelvis genom internprissättning flytta överskott till andra delar av verksamheten, varifrån vinstuttag sedan kan ske. Även om utredningen menar att sådana transaktioner bör ses som otillåtna värdeöverföringar, kan de vara svåra att identifiera och bevisa i praktiken. Det är därför osäkert om reglerna medför de begränsningar av fristående huvudmäns vinstuttag som eftersträvas.

För mindre aktörer kan särredovisningskravet innebära oproportionerligt stora administrativa kostnader, vilket riskerar att missgynna idéburna eller mindre fristående huvudmän och därmed minska mångfalden i skolväsendet. Förslaget innebär också att tillsynsuppdraget breddas till att omfatta avancerad ekonomisk granskning. Det kräver kompetens som inte alltid finns hos dagens tillsynsmyndigheter, särskilt inte i mindre kommuner.

IFAU anser att ett eventuellt krav på särredovisning bör gälla både fristående och kommunala huvudmän. Jämförbar information om skolornas verksamhet ökar transparensen och insynen i hur offentliga medel används, vilket är viktigt vid skolval, uppföljning och utvärdering. En sådant krav ligger också i linje med Skolverkets uppdrag att förbereda insamling och publicering av ekonomisk information på enhetsnivå, och bidrar till en mer likvärdig lagstiftning för både kommunala och fristående huvudmän.

6.6. Krav vid tillståndsprövning

IFAU tillstyrker förslaget om förtydligade krav på ekonomiska förutsättningar vid tillståndsprövning. Tydligare och mer förutsägbara krav vid tillståndsprövning utgör ett sätt att minska risken för att skolföretag går i konkurs eller genomför betydande nedskärningar i verksamheten. Väldefinierade krav tenderar också att bidra till mer rättssäkra och likvärdiga bedömningar. Samtidigt vill IFAU betona att finansiella bedömningar är ett relativ trubbigt verktyg för att identifiera långsiktigt seriösa och kvalitativa aktörer. Risk finns att förslaget främst ökar den administrativa bördan för såväl huvudmän som myndigheter, snarare än att bidra till högre kvalitet i verksamheten.

IFAU avstyrker förslaget om att huvudmän ska uppvisa avsikt att bedriva verksamheten långsiktigt. Myndigheten bedömer att det är mycket svårt att avgöra aktörers verkliga intentioner och att krav på långsiktighet i praktiken blir verkningslöst. En aktör med kortsiktiga motiv kan enkelt ta fram dokumentation som ger intryck av långsiktighet, vilket gör att kravet snarare blir en formalitet än ett reellt hinder.

IFAU tillstyrker förslaget om skyldighet att anmäla planerad skolnedläggning. Myndigheten delar utredningens uppfattning att information om skolnedläggningar måste lämnas i god tid. Det bör dock poängteras att förslaget rimligen inte kommer förbättra informationen om oplanerade skolnedläggningar till följd av konkurs. IFAU menar vidare att anmälningsplikten bör gälla såväl kommunala som fristående huvudmän.

8–12 Utökade sanktionsmöjligheter

IFAU tillstyrker utredningens förslag om utökade sanktionsmöjligheter vid brister eller missförhållanden i verksamheten, såsom återkrav av bidrag, sanktionsavgifter, tvångsförvaltning och återkallelse av godkännande. Myndigheten delar bedömningen att sådana åtgärder stärker incitamenten för huvudmän att rätta till allvarliga problem och kan därigenom förebygga missförhållanden som påverkar barn och elever. Skärpta sanktioner bidrar även till att skydda seriösa aktörer mot illojal konkurrens från huvudmän som inte följer regelverket. Även här anser IFAU att regelverken så långt som möjligt bör gälla både kommunala och fristående huvudmän.

IFAU delar utredningens uppfattning att riktade statsbidrag inte bör lämnas till huvudmän som nyligen genomfört värdeöverföringar. Det är rimligt att en huvudman i första hand använder egna resurser för att förbättra kvaliteten innan statligt stöd söks. IFAU anser vidare att beviljade statsbidrag bör kunna medföra begränsningar i möjligheten till framtida värdeöverföringar under den period bidraget avser. Samtidigt menar IFAU att kvalitetshöjande statsbidrag bör kunna gå till skolenheter med vitesförelägganden för kvalitetsbrister, eftersom dessa oftast har störst behov av stöd.  

För att säkerställa ett effektivt återkravssystem anser IFAU att alla kommuner bör ha administrativa system för bevakning av skolplacering. Det är en förutsättning för att dels alla elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd, dels felaktiga utbetalningar kan upptäckas.

I detta ärende har generaldirektören Martin Söderström beslutat. Professor Spencer Bastani har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också professor Björn Öckert deltagit.