IFAU

Promemorian föreslår att: i) Barnomsorgspeng ska utgå till såväl förskolor, fritidshem som till annan enskilt driven pedagogisk verksamhet. Barnomsorgspeng ska kunna delas på två verksamheter. ii) Bidrag ska kunna ges för egna barn i familjedaghem eller annan pedagogisk verksamhet. iii) Etableringsfrihet - avskaffande av straff för barnomsorgsverksamhet som drivs utan tillstånd. (iv) Barnomsorgspengen ska under vissa omständigheter följa barnet om föräldrarna arbete väljer omsorg i annan kommun. (v) Skyldighet för kommuner att på lika villkor informera om kommunal och enskilt driven verksamhet. (vi) Skyldighet för kommuner att erbjuda allmän förskola från höstterminen det år barnet fyller tre år.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

Förändringar som ökar symmetrin i behandling av kommunala och enskilda verksamhetsformer - vad gäller information, ansvar och uppföljning - är önskvärda.
Utvidgning av etableringsfriheten till att omfatta även annan pedagogisk verksamhet, så länge den bedöms uppfylla kvalitetskraven, är vällovlig. Det är dock viktigt att kvalitetskraven och kraven på pedagogisk verksamhet inte är lägre för familjedaghem och annan pedagogisk verksamhet än för förskolor.
Föräldrars valfrihet vad gäller val av omsorgsform fordrar att föräldrar har tillgång till objektiv information om verksamheterna. IFAU noterar att kommuner åläggs skyldighet att informera föräldrar om verksameter, men att förslag om eller krav på systematisk utvärdering och uppföljning av olika verksamhetsformer saknas i förslaget.
Förslagen innebär att de pedagogiska inslagen i barnomsorgen lyfts fram och att barnomsorgen därmed på ett tydligare sätt blir en del av skolsystemet. Mot bakgrund av forskning om betydelsen av tidigt lärande är detta en positiv utveckling.
Utökningen av kommunens skyldighet att erbjuda allmän förskola också för treåringar förefaller logisk när barnomsorg betraktas som pedagogisk verksamhet. Då det stora flertalet treåringar redan går i förskolan innebär förslaget i praktiken främst en avgiftssänkning för dessa familjer. Detta medför ökade kostnader utan att andelen i förskola kan väntas öka avsevärt. Promemorian är inte explicit om hur de, enligt promemorian, ca sju tusen treåringar som idag inte går i förskolan skall nås, inte heller hur vi ska kunna veta för vilka grupper avgiftsfriheten faktiskt är av betydelse.
För att öka kunskapen om effekter av förskola och andra barnomsorgsformer samt för att möjliggöra utvärdering av åtgärder av det slag som föreslås, är det avgörande att ett nationellt barnomsorgsregister upprättas.

Ökad valfrihet och konkurrens mellan verksamheter

Forskning från skolans område pekar på att det finns positiva konkurrenseffekter på elevresultat av att tillåta enskilt driven verksamhet (Lindahl och Böhlmark, 2007), men att ökad kvalitet också kostar. På basis av detta är det sannolikt att promemorians förslag om ökad likhet i behandling mellan enskilda och kommunala verksamheter och etableringsfrihet som kan väntas öka konkurrensen kan få positiva effekter på kvaliteten i barnomsorgen. Förslaget öppnar också upp för konkurrens mellan verksamhet i olika kommuner i och med skyldigheten att erbjuda plats till barn från annan kommun. IFAU noterar att promemorian inte nämner flytt från en kommun till en annan som skäl för att barn skall ha rätt att behålla sin plats i avflyttningskommunens barnomsorg, något som inverkar negativt på barnfamiljers rörlighet på bostadsmarknaden åtminstone i Stockholmsområdet.

Mångfald och valfrihet ökar behovet av goda beslutsunderlag

Föräldrar är i de allra flesta fall bäst lämpade att fatta beslut om vilken typ av barnomsorg som passar deras barn. Det är alltså positivt om föräldrars efterfrågan kan stimulera till ett vidgat utbud av omsorgsformer. Föräldrar behöver dock kunna fatta informerade beslut i valet av barnomsorg. Detta är betydelsefullt i synnerhet som det är påfrestande för både barn och föräldrar att byta om man skulle vara missnöjd med verksamheten. Därtill behöver kommuner kunskap om olika verksamhetsformers effekter på barn för att på ett klokt sätt göra kvalitetsbedömningar i sin tillståndsgivning. Vidare är barnomsorgsmarknaden i glesbygdskommuner i vissa fall inte tillräckligt stor för att mångfald ska var realistiskt. Det kan alltså i vissa fall bli nödvändigt att överväga vilken form av barnomsorg som skall prioriteras. Även den som vill bedriva barnomsorg är betjänt av kunskap om konsekvenserna för barn av olika pedagogik och verksamhetsformer. Föräldrar, barnomsorgsproducenter och kommuner behöver därför goda beslutsunderlag som möjliggör ett informerat val mellan olika typer av verksamheter.

Kunskapen om effekter på barn av olika former av barnomsorg är dessvärre begränsad. Att på vetenskaplig grund ta ställning till det kloka i att stimulera en ökad framväxt av familjedaghem och annan pedagogisk verksamhet är därför svårt. Det finns dock en dansk studie som tyder på att familjedaghem kan vara sämre än förskola för pojkar med lågt utbildade föräldrar (Datta Gupta och Simonsen, 2008). Studien lyfter fram att denna typ av verksamhet ofta är mindre strukturerad och att personalen är sämre utbildad som möjliga förklaringar till de sämre resultaten. Även amerikanska studier, främst av barn från utsatt bakgrund, tyder även de på att positiva effekter av barnomsorg framförallt hänger samman med mer strukturerade verksamheter (Currie, 2001). Utan att dra för långtgående slutsatser av dessa studier, som ju inte är helt generaliserbara till svenska förhållanden, finns det skäl att betona vikten av att likvärdiga kvalitetskrav ställs på olika verksamhetsformer – oavsett om de drivs i enskild eller kommunal regi.

IFAU noterar att promemorian saknar förslag om hur barnomsorgen i allmänhet, och den föreslagna reformen i synnerhet skall utvärderas. IFAU anser att en utvärdering är mycket angelägen. Barnomsorg tillhör kommunernas viktigaste utgiftsposter. Nästan alla svenska barn tillbringar en stor del av sin förskoleålder i någon form av barnomsorg. Det är därför nödvändigt att öka kunskapen om vilka barnomsorgsformer som fungerar bäst för vilka barn. Förutom för barn, föräldrar, tillståndsgivare, personal och näringsidkare är tillgång till bättre kunskap viktigt av hänsyn till skattebetalarna vars pengar bör användas så effektivt som möjligt.

Till detta reformforslag bör det därför fogas ett uppdrag till tillsynsmyndigheten Skolverket att kontinuerligt samla in data som möjliggör en utvärdering av olika verksamhetsformer. IFAU föreslår att ett barnomsorgsregister på individnivå inrättas med uppgifter om samtliga barns barnomsorg, omsorgspersonal och verksamhetsform. Ett sådant register bör dessutom även innehålla historiska data.

Allmän förskola för treåringar – att göra förskola och barnomsorg till en del av skolväsendet

Sverige har ur ett internationellt perspektiv en väl utbyggd och över lag högkvalitativ barnomsorg. Det allra flesta barn tar del av någon form av barnomsorg. Det stora flertalet går i förskola. Förslaget om barnomsorgspeng och allmän förskola för treåringar är ett led i att öka valfriheten och mångfalden i barnomsorgen samt att i högre utsträckning betona barnomsorgens pedagogiska uppdrag och vikten av att detta kommer alla barn till del.

Forskning om barns tidiga lärande tyder på att barn, framförallt från utsatta miljöer, är betjänta av högkvalitativ barnomsorg. Denna forskning antyder också att avkastningen på utbildningsinvesteringar, i termer av individers framtida lön och välbefinnande, är högre om när dessa satsningar görs tidigare i livet (Heckman och Cunha, 2008). En krona gör med detta resonemang större nytta i barnomsorgen än i gymnasieskolan eller på universitetet. I ljuset av att universitetsstudier är gratis, framstår det därför som logiskt att göra utbildning för treåringar gratis.

Är avgiftsfrihet effektivt för att locka fler barn?

Den fria förskolan motiveras i promemorian med att avgiftsfrihet skulle innebära att fler barn skulle få del av barnomsorgens pedagogiska verksamhet. Det bör dock påpekas att de flesta treåringar, eller nästan 89 procent 2007, redan är inskrivna i någon form av kommunalt subventionerad barnomsorg. Att införa avgiftsfrihet för 15 timmar i veckan innebär därför i huvudsak en avgiftssänkning för dessa föräldrar.

I promemorians kostnadsberäkningar antas att hälften av de barn som idag står utanför skulle påverkas. Mot bakgrund av den förändring i andel inskrivna fyra- och femåringar som följde på införandet av allmän förskola för dessa åldersgrupper, är detta sannolikt en överskattning. I diagrammet, baserat på Skolverkets statistik över andel inskrivna i olika åldrar, visas hur procentandelen inskrivna barn i olika ålderskategorier ökade mellan åren 2001 och 2005, samt hur ökningstakten skilde sig åt mellan gruppen fyra- till femåringar som från 2003 erbjöds allmän avgiftsfri förskola och gruppen ett- till treåringar som inte fick avgiftsfrihet.

[diagram saknas]

Staplarna visar att andelen inskrivna barn ökade varje år under denna period. Det bör påpekas att maxtaxan i barnomsorgen infördes januari 2002 och att denna tycks ha inneburit att andelen inskrivna ökade ungefär dubbelt så mycket som året innan (4,8 jämfört med 2,2 procentenheter för ett- till treåringar och 4,4 jämfört med 2,1 procentenheter för fyra- till femåringarna). Andelen inskrivna äldre och yngre barn påverkades alltså på likartat sätt när maxtaxan infördes, även om andelen inskrivna ett- till treåringar ökade något mer. När allmän förskola för fyra- till femåringar infördes från 2003 fortsatte den snabba ökningen i andel inskrivna för denna grupp, medan ökningstakten för ett- till treåringar återgick till den nivå som rådde innan maxtaxans införande. Om ökningen i andelen inskrivna fyra- till femåringar mellan 2002 och 2003 ställs i relation till ökning bland ett- till treåringar får man en fingervisning om hur stor effekten på andelen inskrivna treåringar kan väntas bli om allmän förskola införs för denna grupp. Diagrammet (se den tredje av diagrammets uppsättning staplar för 2003) visar på en skillnad i ökningen av andelen inskrivna på 2-3 procentenheter. Det skulle innebära att andelen treåringar i förskola skulle öka från dagens ca 89 procent till 92 procent.

Avgiftsfrihet är således inte tillräckligt för att locka föräldrarna till de barn som idag inte tar del av förskolans pedagogiska verksamhet. I den mån dessa barn tillhör den kategori barn vars utveckling skulle gynnas av förskoleverksamhet finns det därför anledning att uppmana kommuner att inte bara informera om möjligheten, utan också mer aktivt rekrytera dessa barn in i förskoleverksamhet. Tyvärr vet vi idag inte vilka barn som står utanför förskolan eller om dessa barn skulle vinna på att delta i förskoleverksamhet. Det är därför svårt att förorda en aktiv rekrytering.

Behovet av ett skol- och barnomsorgsregister

Bristen på kunskap om barnomsorgens effekter gör att IFAU återkommer till en uppmaning om att Skolverket ges i uppdrag att upprätta ett barnomsorgsregister, liksom vi tidigare har förordat att Skolverket samlar in statistik om elevers skolgång. Ett skol- och barnomsorgsregister skulle avsevärt öka våra möjligheter att analysera och utvärdera pedagogiska insatser för barn i olika åldrar och därför utgöra ett viktigt redskap för utformande av framtidens utbildningspolitik. Skolverkets riktlinjer för kvalitetsuppföljning av kommunala förskolor kan förslagsvis ligga till grund för utvecklandet av uppföljningsverktyg och statistikinsamling. Dessutom bör de så kallade föräldraenkäterna kopplas till ett sådant register och registret bör naturligtvis omfatta även enskilt drivna verksamheter.

I detta ärende har Peter Fredriksson beslutat. Föredragande i ärendet var Anna Sjögren

Referenser

Böhlmark, A. och M. Lindahl (2007) ‘Does School Privatization Improve Educational Achievement? Evidence from Sweden's Voucher Reform’, IZA WP 3691

Datta Gupta, N. och M. Simonsen (2008): ‘Non-cognitive Child Outcomes and Universal Child Care’. IZA DP No. 3188

Currie, J. (2001), ‘Early Childhood Intervention Programs: What Do We Know?’, Journal of Economic Perspectives 15, 213-239.

Heckman, J. och F. Cunha (2008), ‘Formulating, Identifying and Estimating the Technology of Cognitive and Noncognitive Skill Formation’, forthcoming Journal of Human Resources.

Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar