Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet

Utredningen har lagt förslag för att öka individanpassningen av komvux på grundläggande nivå och för att förbättra de studerandes ekonomiska situation. Syftet är att effektivisera utbildningen och att förbättra förutsättningarna för fullföljande av utbildningen.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

• IFAU ställer sig positivt till att Skolverket ges i uppdrag att förbättra statistiken över kommunal vuxenutbildning.
• IFAU är negativt till att tilldelas ett uppdrag gällande effekter av kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.
• Det är oklart om de föreslagna förändringarna i studiemedelssystemet har önskvärda effekter vad gäller genomströmning och minskade återbetalningsproblem.

IFAU:s uppdrag och syn på utvärdering

IFAU:s uppdrag utökades 2012 till att även innefatta utvärdering av utbildningspolitiken. Därmed ligger effektutvärdering av den kommunala vuxenutbildningen inom myndighetens bredare uppdrag, som till största del utgörs av egeninitierad forskning av arbetsmarknads- och utbildningspolitik. Denna modell för IFAU:s verksamhet har visat sig fungera väl och har tidigare resulterat i flera studier av den kommunala vuxenutbildningen och Kunskapslyftet. IFAU ställer sig negativt till att myndigheten ges ett direkt uppdrag att utvärdera den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå av två skäl:

För det första är IFAU:s nya uppdrag inom utbildningsområdet mycket brett och kräver prioriteringar av frågeställningar. Mot bakgrund av den utbildningspolitiska debatt som pågår är det inte uppenbart att frågan om den kommunala vuxenutbildningens effekter bör prioriteras. Dessutom är det viktigt att egeninitierad forskning och den kvalitetssäkringsprocess som den genomgår får stort utrymme vid sidan av de uppdrag som myndigheten för närvarande arbetar med. Den egeninitierade forskningen bidrar till en långsiktig uppbyggnad av kunskaper om utbildningspolitiken, vilka i förlängningen utgör ett viktigt bidrag till de mer specifika uppdrag myndigheten tilldelas.

För det andra är effektutvärdering av komvux på grundläggande nivå, med utbildningens nuvarande utformning, metodmässigt problematisk. IFAU håller med om att förbättrad kunskap om hur komvux på grundläggande nivå påverkar fortsatta studier, arbetskraftsdeltagande och framtida inkomster är önskvärd, men menar att utbildningens effekter är svårstuderade.

För att en effektutvärdering ska kunna fastställa orsakssamband krävs att forskaren kan hitta en relevant jämförelsegrupp som har liknande egenskaper som komvux-deltagare. De individer som är berättigade till komvux på grundläggande nivå och som också väljer att studera skiljer sig avsevärt från befolkningen i genomsnitt och det är troligtvis inte möjligt att ta hänsyn till alla skillnader mellan deltagare och övriga i en analys som justerar för faktorer som ålder, tidigare utbildning och inkomst, och tid i Sverige. Egenskaper som motivation och kognitiv förmåga påverkar deltagande och studieresultat, men är även direkt relaterade till framgång på arbetsmarknaden. Denna s.k. selektion av individer till utbildningen försvårar effektutvärderingen och innebär att resultaten inte kan tolkas i kausal mening.

För att resultaten av en effektstudie ska vara pålitliga krävs att verksamheten som ska utvärderas utformas så att det uppstår en jämförelsegrupp som kan antas vara identisk med den grupp som får tillgång till en viss aktivitet. IFAU har den kompetens som krävs för att avgöra när effektstudier är lämpliga och genomförbara. IFAU kan också bidra med kunskap om hur en försöksverksamhet kan utformas eller hur platser ska fördelas för att skapa goda förutsättningar för utvärdering.

IFAU bedömer att myndighetens frihet att i dialog med regeringskansliet själv initiera forskningsprojekt, resulterar i en god avvägning mellan forskningsfrågans relevans och förutsättningarna för en metodmässigt väl genomförd studie. Om IFAU skulle tilldelas ett specifikt uppdrag gällande utvärdering av komvux på grundläggande nivå (i dess nuvarande form) skulle det kunna innebära en förskjutning bort från myndighetens ambition att publicera tillförlitliga effektstudier.

Förändringar i studiemedelssystemet

Utredningens betänkande föreslår förändringar i studiemedelssystemet (kapitel 8) som innebär att alla studerande inom komvux på grundläggande nivå får studiebidrag på den högre nivån, d.v.s. andelen studiebidrag ska vara enhetlig för alla. Syftet är att förbättra förutsättningarna för fullföljande av utbildningen, samt förbättrade möjligheter för återbetalning. IFAU menar att det är oklart hur en höjning av bidragsdelen påverkar genomströmningen och förutsättningarna för återbetalning.

En höjning av bidragsdelen kan förbättra den ekonomiska situationen för många studerande, men också påverka rekryteringen till studier. Om gruppen studerande förändras och individer med sämre förutsättningar för att studera rekryteras, kan också den förväntade genomströmningen påverkas.

Betänkandet visar att huvudorsaken till återbetalningsproblem är mycket låga inkomster efter avslutade studier, inte studielånets storlek. Därmed är det oklart om en höjning av bidragsdelen får den önskade effekten.

Det är alltså inte uppenbart att de föreslagna förändringarna i studiemedelssystemet uppnår sina syften. IFAU håller däremot med betänkandet i det resonemang som förs kring skälen för ett statligt åtagande gällande studiefinansiering (s. 345): avkastningen på denna utbildning är låg och därmed är lånefinansiering mindre lämplig, och utbildningen kan tänkas bidra till positiva icke-ekonomiska effekter. En bedömning av studiefinansieringens utformning och omfattning bör även ta hänsyn till dessa faktorer.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Helena Holmlund har varit föredragande.