Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området (SOU 2012:4)

Betänkandets förslag rörande personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området berör ett flertal frågor och perspektiv. IFAU begränsar sitt remissyttrande till synpunkter om förhållanden där vi har kunskap eller erfarenhet utifrån vår egen verksamhet.

I övervägandena beaktas i huvudsak tre omständigheter: hur kompletterande aktörer (KA) ska kunna bedriva en effektiv verksamhet, hur de arbetssökandes behov av integritet ska tillgodoses, samt slutligen hur vissa samhällsfunktioner, såsom kontrollen i arbetslöshetsförsäkringen ska säkras. IFAU anser att det är en betydande brist att betänkandet i princip inte alls berör förslagens konsekvenser för utvärdering och styrning, dvs. att det finns möjlighet att studera att och hur effektivitet uppnås.

IFAU menar att det är rimligt att lagstiftningen gör KA skyldiga att lämna ut vissa grundläggande uppgifter till Arbetsförmedlingen. IFAU anser också att det är önskvärt att lagstiftningen ger KA möjlighet att direkt lämna ut uppgifter till IFAU eller andra myndigheter som har i uppgift att utvärdera arbetsmarknadspolitiken, samt att behandla personuppgifter för utvärderingsändamål. Detta skulle troligen kunna uppnås genom att i lagen tydliggöra att begreppet fullgöra uppdraget, som förekommer i § 6 och § 8, även inkluderar att medverka till att utvärdera verksamheten.

Behovet av information för utvärdering och styrning

Genom nyttjandet av kompletterande aktörer (KA) inom det arbetsmarknadspolitiska området har en stor del av denna offentligt finansierade verksamhet kommit att bedrivas utanför myndighetssfären. Detta är en betydande förändring som det är viktigt att kunna följa upp och utvärdera. Därför är det anmärkningsvärt att utredningen nästan inte alls berör vilka konsekvenser förslaget har för styrning och utvärdering av arbetsmarknadspolitiken.

En grundläggande förutsättning för att kunna utvärdera en verksamhet är tillgång till (person)uppgifter om hur verksamheten bedrivs och vilka resultat den når. Utvärderingar syftar till att skapa underlag för utformning och styrning av politiken. Ett viktigt syfte är att uppnå effektivitet i verksamheten, d.v.s. att arbetsmarknadspolitiken på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till att de arbetssökande kommer i arbete eller på annat sätt stärker sina möjligheter.

Traditionellt har verktyget för att åstadkomma detta varit att Arbetsförmedlingens (AF) insatser utvärderats, antingen av myndigheten själv eller av någon annan, t.ex. IFAU. AF har för att möjliggöra utvärderingar skapat samlingar av mikrodata, som vid behov har kunnat lämnas ut för forsknings- och utvärderingsändamål. Ibland har också själva verksamheten utformats för att möjliggöra bra utvärdering, och i förlängningen öka kunskapen om vad som fungerar inom arbetsmarknadspolitiken.

När nu arbetsmarknadspolitiken i tilltagande omfattning verkställs av KA är frågan hur man ska tillfredställa det allmännas intresse av att insatserna är effektiva. Ett sätt kan vara att man utvärderar vilka åtgärder som fungerar hos KA, så som man tidigare gjort med åtgärder i AF:s regi. För detta krävs det relativt mycket data om verksamheterna vid KA, samt att de kan komma utvärderaren till del. Om utvärderingarna ger svar på frågan om vad som fungerar, kan det i förlängningen innebära att den som handlar upp tjänsterna kan ställa lite mer specifika krav på hur insatserna ska utformas.

Ett helt annat sätt kan vara att den som handlar upp tjänsterna (AF) inte direkt bryr sig om verksamhetens utformning, utan istället skapar ekonomiska incitament för utföraren att nå goda resultat, d.v.s. att utföraren får betalt utifrån sina resultat. Förmodligen kommer den som handlar upp tjänsten då också att vara beredd att betala KA mer eller mindre beroende på vilken individ som man lyckas hjälpa till arbete. Detta underlättas av om det finns data som möjliggör profilering av de arbetssökande.

Ett tredje sätt kan vara att hjälpa de arbetssökande att själva fatta goda beslut om vilken KA som bedriver den bästa verksamheten, samt att beslutet att välja KA sedan överlåts åt den arbetssökande själv. Detta förutsätter tillgänglig och jämförbar information om verksamhetens innehåll och resultat.

Behovet av data avseende KA:s verksamhet är alltså rimligen avhängigt av vilken, eller mer sannolikt vilka, av dessa strategier som kommer att vara styrande. I samtliga av dessa fall är det dock mycket sannolikt att samhället i allmänhet, och Arbetsförmedlingen i synnerhet, kommer att vilja veta en del om KA:s verksamhet, och att KA därför måste lämna ut personuppgifter rörande sina insatser till Arbetsförmedlingen och andra utvärderare.

En risk med den i betänkandet föreslagna modellen om att utlämnande av uppgifter till AF ska regleras via kontrakt i samband med upphandlingen är att den förutsätter att AF har ett särskilt intresse av att få tillgång till uppgifterna, att man har det övergripande ansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Man kan alternativt utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att den fungerar även i en situation där AF har en helt eller delvis annan roll än idag, t.ex. att man endast är en i mängden av aktörer, eller att man inte alls är verksam i vissa kommuner/regioner. Om skyldigheten att lämna ut uppgifter regleras redan i lag tillgodoses samhällets övergripande intressen sannolikt på ett bättre sätt. Man kan i detta sammanhang även överväga om man vill markera att KA har ett eget ansvar för utvärdering av arbetsmarknadspolitiken, vid sidan av vad som följer av kontrakt, samt att KA har möjlighet att söka samarbeten med utvärderingsmyndigheter som IFAU för att utveckla den egna verksamheten.

Sammanfattning

Betänkandet saknar diskussion om hur personuppgiftsregleringen påverkar möjligheterna att utvärdera arbetsmarknadspolitik som bedrivs av KA.

I det aktuella lagförslaget har utredaren valt att inte reglera utlämnandet av uppgifter från KA till Arbetsförmedlingen. IFAU anser att vissa uppgifter gällande insatserna, såsom vissa aktiviteter och program, likväl som utfallet av insatserna, är så grundläggande för möjligheterna att utvärdera KA:s verksamhet, att det bör regleras i lagen. Detaljerade föreskrifter skulle sedan kunna utarbetas av Arbetsförmedlingen. Att låta Arbetsförmedlingen reglera detta i avtal med KA kan lätt uppfattas som att behovet av insyn, styrning och utvärdering tillmäts alltför liten betydelse.

Det bör av personuppgiftsregleringen avseende KA specifikt framgå att dessa kan lämna ut data för utvärderingar som genomförs av de myndigheter som har uppdrag inom politikområdet, exempelvis IFAU. Utlämnandena ska således inte med nödvändighet behöva ske via Arbetsförmedlingen. Det bör också framgå att KA kan behandla personuppgift som är nödvändig för utvärdering av verksamheten.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Utredare Helge Bennmarker har varit föredragande.