Nystartszoner

Sammanfattning av utredningens förslag

Utredningen föreslår att zoner inrättas i vilka arbetsgivare i mikroföretag och småföretag ska kunna göra avdrag från socialavgifter exkl. ålderspensionsavgiften. I dagsläget innebär det en sänkning av socialavgifterna till 10,21 %, från 31,42 % respektive 28,97 % för dem som betalar arbetsgivaravgifter respektive egenavgift. Sänkningen ska dock bara kunna tillämpas på månadslöner upp till ett halvt inkomstbasbelopp (27 300 kr/mån år 2012). Avdraget föreslås gälla (fullt ut) under 5 år, varefter halva avdraget tillåts under 2 år.

Nystartszonerna definieras geografiskt utifrån aggregat av s.k. SAMS-områden med minst 4 000 invånare. För att klassas som en nystartszon ska ett aggregat av SAMS-områden uppfylla tre gränsvärden för befolkningen i åldersintervallet 20-64 år, avseende: i) andel sysselsatta (< 44,5 %), ii) andel med långvarigt försörjningsstöd ( > 6,8 %) och iii) andel utan gymnasieexamen ( > 31,3 %). Gränsvärdena för dessa andelar föreslås sättas så att 3 % av samtliga (aggregat av) SAMS-områdena har en ”sämre” situation än ett givet gränsvärde. Procentsatserna inom parentes illustrerar de resulterande gränsvärden som utredningen har beräknat för år 2009. För att kvalificera som nystartszon ska ett område uppfylla samtliga tre gränsvärdesvillkor. Enligt utredningens beräkningar skulle dessa nystartszoner motsvara 1,5 % av Sveriges befolkning. Bestämningen av vilka områden som ska utgöra nystartszoner föreslås göras vart 5:e år, av Tillväxtverket.

För att företagen ska erhålla avdraget på socialavgifterna krävs att de bedriver verksamhet i nystartszonen och att ¼ av den arbetade tiden har utförts av personal som är bosatt i en nystartszon (inte nödvändigtvis samma nystartszon som den i vilken företaget bedriver sin verksamhet). Företaget får högst tillgodoräkna sig 200 timmar per person och månad.

Utredningen föreslår vidare att ”Stöd till start av näringsverksamhet” ska utgå i nystartszonerna under samma villkor som idag tillämpas i stödområdena A och B, dvs utan krav på att sökande ska vara eller riskera att bli arbetslös.

Sammanfattning av IFAU:s synpunkter

IFAU anser att åtgärder för att öka sysselsättningen och stärka utsatta områden är angelägna och menar att förslaget kan bidra till detta. För att kunna ge långsiktiga effekter bör det dock kompletteras med andra insatser, t.ex. utbildning.

IFAU bedömer att risken är begränsad att de sänkta socialavgifterna helt ska motverkas av löne- och vinstökningar. Jämfört med tidigare sänkningar av socialavgifterna finner IFAU också att förslaget innebär lägre kostnader. IFAU menar vidare att stödet till start av nya företag är ett positivt inslag i förslaget.

IFAU utgår ifrån att en eventuellt ökad sysselsättning i nystartszonerna delvis kommer att ske på bekostnad av arbetstillfällen utanför zonerna, men menar att det rättfärdigas av att de gynnade har sämre arbetsmarknadsutsikter.

IFAU anser att det är av största vikt att åtgärden genomförs på ett sådant sätt att dess effekter kan utvärderas. IFAU menar därför att det är olyckligt att utredningen har valt att inte förorda ett stegvist införande av nystartzonerna.

1. IFAU:s övergripande synpunkter

IFAU anser att det är mycket angeläget att öka sysselsättningen och stärka den socioekonomiska situationen för boende i utsatta områden. Det aktuella förslaget kan vara en väg att göra detta även om tidigare erfarenheter är begränsade och kunskapsläget under utveckling. IFAU pekar dock även på problem som troligen inte avhjälps av förslaget och på att andra insatser sannolikt behövs för att kunna ge långsiktigt positiva effekter.

2. Disposition av mera detaljerade synpunkter

Enligt kommittédirektivet till utredningen är målsättningarna med nystartszonerna att skapa jobb och öka sysselsättningen i områden med låg sysselsättningsgrad, samt att det ska startas fler företag och företag ska ges bättre förutsättningar att växa. Huruvida dessa målsättningar kan nås beror framför allt på följande fyra aspekter, vilka behandlas i tur och ordning nedan: 

• inverkan på lönebildning och företagsvinster,
• påverkan på sysselsättningen i befintliga respektive nya företag,
• undanträngningseffekter,
• subventionernas och effekternas varaktighet

Därefter diskuteras de kostnader som är förknippade med förslaget samt möjligheter till uppföljning och utvärdering av förslagets effekter.

3. Inverkan på lönebildning och företagsvinster

En förutsättning för att (huvud)förslaget ska kunna påverka sysselsättningen är att det faktiskt medför sänkta lönekostnader. Detta förutsätter i sin tur att de sänkta socialavgifterna inte neutraliseras av höjda bruttolöner samt att socialavgiftssänkningen används till att öka företagets insats av arbetskraft, snarare än att öka dess vinstmarginal.

Tidigare studier av socialavgiftssänkningar finner typiskt att de leder till höjda bruttolöner, men att löneökningarna är mindre än sänkningen av socialavgiften. Ofta finner man likväl inte några sysselsättningseffekter. Sammantagna är dessa resultat konsistenta med att även företagets vinst har ökat och löne- och vinstökningen tillsammans har neutraliserat den minskning av kostnaderna som socialavgiftssänkningen har medfört.

I vilken utsträckning socialavgiftssänkningen neutraliseras av löne- och vinstökningar beror på hur känsligt arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan är för löneförändringar, hur arbetskraftens (marginal)produktivitet förhåller sig till de lägsta erbjudna lönerna (minimilönerna), samt på hur stark konkurrensen är på den marknad där företaget säljer sin produkt eller tjänst. De tänkta nystartszonerna karakteriseras av låg sysselsättningsandel och hög andel okvalificerad arbetskraft. Detta talar för hög lönekänslighet hos arbetsutbud och -efterfrågan och därmed lägre sannolikhet för lönehöjningar.

Utredningen innehåller tyvärr ingen diskussion av näringsstrukturen i zonerna. Troligt är dock att enklare tjänster kommer att utgöra ett betydande inslag. I sådana verksamheter är konkurrensen ofta betydande och det är inte ovanligt att många anställda har löner som ligger på eller mycket nära minimilönerna. Dessa överväganden talar också för att löneökningarna bör bli begränsade och för att företagens vinstmarginaler inte kan öka i någon större utsträckning. Den sistnämnda förmodan förstärks av det faktum att företag utanför nystartszonen kommer att ha möjlighet att etablera sig inne i nystartszonen, vilket medför (ytterligare) konkurrens mellan företagen.

Det bör dock noteras att även om den sänkning av lönekostnaden som avdraget kan innebära faktiskt kommer till stånd så är det inte säkert denna kostnadsminskning är tillräcklig för att kompensera företagen för tillkortakommanden hos den arbetskraft som finns i nystartszonen, exempelvis i form av otillräcklig utbildning, språksvårigheter eller funktionsnedsättningar. I synnerhet för att nå långsiktigt positiva resultat (när avdraget på socialavgifterna reduceras och slutligen upphör helt) behöver individernas produktivitet och attraktivitet på arbetsmarknaden stärkas, i förhållande till utgångsläget. Anställningen i sig kan bidra till detta, via ökat humankapital, referenser och kontakter. Men det är också möjligt att det kan behövas kompletterande insatser – t.ex. utbildning eller rehabilitering, eventuellt parallellt med anställningen.

4. Påverkan på sysselsättningen via befintliga respektive nya företag

De flesta analyser där man tidigare har studerat sysselsättningseffekter av socialavgiftssänkningar i andra sammanhang än inom ramen för nystartszoner har begränsat sig till befintliga företag. I dessa analyser har sysselsättningseffekterna genomgående varit mycket nära noll.

Några av studierna har även undersökt hur sysselsättningen påverkas av nybildning av företag och då funnit vissa positiva effekter. Se Bennmarker m.fl. (2009) och Stenkula (2012) för svenska studier. Vidare har Nyström (2011) studerat i vilken utsträckning nya företag fungerar som språngbrädor in på arbetsmarknaden. Hon finner att i nystartade företag är individer utan tidigare yrkeserfarenhet överrepresenterade bland de anställda, liksom immigranter och kvinnor. Dessa kategorier torde utgöra en betydande andel av de arbetslösa i de områden som är aktuella för att bli nystartszoner.

De utvärderingar av nystartszoner i andra länder som redovisas i utredningen tyder på att de just redovisade resultaten är relevanta för de potentiella sysselsättningseffekterna av nystartszoner. Detta ger stöd för utredningens (tilläggs)förslag att låta ”Stöd till start av näringsverksamhet” utgå i nystartszonerna utan krav på att sökande ska vara eller riskera att bli arbetslös.

5. Undanträngningseffekter

Undanträngning brukar delas upp i dödvikts- och substitutionseffekter. Dödviktseffekter innebär i det här fallet att socialavgiftssänkningen även omfattar redan anställda individer. Med substitutionseffekter avses att sysselsättningsökningar inom nystartszonerna kan uppstå genom att verksamheter utanför nystartszonerna flyttar in i nystartszonerna, så att jobb som annars skulle ha gått till individer utanför nystartszonerna istället går till individer inom zonerna, utan att medföra ett nettotillskott till den totala sysselsättningen.

Dödviktseffekterna uppstår på grund av att alla mikro- och småföretag i en nystartszon som är berättigade till avdrag föreslås få göra avdraget för samtliga anställda, alltså även för dem som anställts före zonernas införande. Dödviktseffekter minskar förslagets kostnadseffektivitet. Att eliminera dödviktseffekterna skulle dock också medföra administrativa kostnader hos både företagen och Skatteverket eftersom en åtskillnad skulle behöva göras mellan tidigare anställd och nyanställd personal. Dessutom skulle det medföra brist på konkurrensneutralitet bland mikro- och småföretag inom zonerna.

IFAU:s sammantagna bedömning är att ett förslag med avdragsmöjlighet endast för nyanställd personal inte tydligt framstår som ett bättre alternativ än det aktuella förslaget. En betydande begränsning av dödviktseffekterna ligger också redan i att förslaget inte omfattar medelstora och stora företag.

Som IFAU tidigare har påpekat, behöver substitutionseffekter inte vara ett stort problem så länge åtgärden gäller grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden – de som går miste om jobben har då oftast bättre förutsättningar att konkurrera på arbetsmarknaden än de som gynnas av åtgärden [Forslund och Vikström (2011)]. Detta villkor kan anses vara uppfyllt i det här fallet. IFAU delar också utredningens uppfattning att ett sätt att stimulera sysselsättningen istället är att stimulera företagandet i nystartszonerna.

6. Subventionernas och effekternas varaktighet

Det kan inte uteslutas att eventuella positiva sysselsättningseffekter av nystartszonerna kommer att vara begränsade till de 5 + 2 år under vilka avdraget från socialavgifterna kan göras. Utredningen återger erfarenheter från nystartszoner i Frankrike och Kalifornien som pekar i denna riktning.

Att effekterna mattas av när subventionerna minskar och, senare, försvinner är naturligt. En relevant fråga är dock om en subventioneringsperiod på 5 + 2 år är tillräckligt lång för möjliggöra etablering av verksamheter som kan fortleva även utan subventioner? Detta är svår fråga men IFAU håller inte för osannolikt att det kan vara fallet. Den ”anpassningstid” som krävs torde vara längst i de nyetablerade företagen. För dessa finns det forskning som visar att de för en turbulent tillvaro under de fem första åren men stabiliseras därefter, se Geroski (1995).

7. Förslagets kostnader och finansiering

Enligt utredningen uppgår förslagets bruttokostnader till ca 155 miljoner kr/år. Detta utgör en ¼ av de bruttokostnader på 620 miljoner kr/år som regeringen år 2007 uppskattade för nedsättningen av socialavgifterna med 10 procentenheter i stödområdena A och B under samma år (Regeringens skrivelse 2007/08:123). IFAU menar att denna jämförelse är relevant och tyder på att kostnaden för det aktuella förslaget är förhållandevis låg, särskilt med tanke på att de föreslagna nedsättningarna är betydligt mer omfattande än de tidigare regionala nedsättningarna. Dels är nedsättningen ungefär dubbelt så stor räknat i procentenheter, dels är de maximala avdragen per företag betydligt högre – 3,4 miljoner kr, att jämföra med 852 000 kr.

Kostnadsskillnaden mellan de två åtgärderna torde framför allt bero på att avdragen i nystartszonerna endast omfattar mikro- och småföretag, medan de regionala nedsättningarna omfattade företag av alla storlekar, samt att kriterierna som definierar nystartszoner är snävt satta. IFAU instämmer i utredningens bedömning att den sistnämnda aspekten kan vara en fördel med tanke på det bristande empiriska underlaget om nystartszoner och det faktum att det vid behov av förändringar av de uppsatta kriterierna är enklare att släppa på dem än att skärpa dem.

Förslaget föreslås finansieras med hjälp av en höjning av den allmänna löneavgiften med 0,01 procentenhet för de företag som inte omfattas av nystartszonerna. IFAU menar att detta är en mycket modest pålaga, som innebär en försumbar kostnadsökning för de företag som inte gynnas av reformen. Att de företag som inte gynnas av reformen inte försätts i ett (absolut sett) sämre läge in före reformen är positivt i sig. Dessutom underlättar det uppföljningen och utvärderingen av förslaget.

8. Uppföljning och utvärdering av förslaget

Utredningen föreslår att systemet med nystartszoner ska utvärderas noggrant, ett förslag som IFAU stöder till fullo.

När det gäller genomförandet av förslaget noterar utredningen att en uppläggning som innebär att alla områden som uppfyller kraven på nystartszoner inte samtidigt erhåller denna status är att föredra ur utvärderingssynpunkt, men att det strider mot konstitutionella principer om generalitet och likabehandling samt principen om likformighet i beskattningen. Man avvisar därför tanken på en sekventiell implementering. Här har IFAU en avvikande mening.

Till skillnad från utredningen menar IFAU att det faktum att en del av de tilltänkta områdena får status som nystartszon vid en något senare tidpunkt än de andra inte är liktydigt med att vissa områden som uppfyller de föreslagna kriterierna ska beslutas utgöra nystartszoner medan andra områden, som uppfyller samma kriterier, undantas. Så länge det tydligt framgår att alla områden som uppfyller kriterierna kommer att bli nystartszoner inom en given tidsram anser IFAU att utredningens invändningar är av mindre betydelse. En stegvis uppläggning kan också motiveras av kostnads- och administrativa skäl. Samtidigt är det troligt att aktiviteten i ett område som senare ska bli nystartszon präglas av denna vetskap, vilket kan minska dess värde som jämförelseområde.

Utredningen förlag är utvärderingen av nystartszonerna ska utnyttja att nystartszonerna kommer utgöra stadsdelar, vilket medför att det kommer att finnas näraliggande stadsdelar med likartade egenskapar som inte är nystartszoner. Problemet med denna ansats är att de näraliggande områden per definition skiljer sig från nystartszonerna – eljest hade de ju ingått i nystartszonerna. Dessutom: om undanträngning uppstår i form av omlokalisering av företag från näraliggande områden in i nystartszonerna kommer en jämförelse mellan nystartszoner och näraliggande områden att överskatta effekterna av zonerna. Icke näraliggande områden som är så lika nystartszonerna som möjligt kan därför vara en bättre jämförelsegrupp.

Utredningen föreslår Tillväxtanalys för årlig rapportering om och utvärdering av nystartszonerna. IFAU tillstyrker detta förslag.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander har varit föredragande.

Referenser

Bennmarker, H., E. Mellander, and B. Öckert (2009), ”Do regional payroll tax reductions boost employment?”, Labour Economics, 16, 480-489.

Forslund, A. och J. Vikström (2011), ”Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt”, Rapport 2011:17, IFAU.

Geroski, P. A. (1995), “What do we know about entry?”, International Journal of Industrial Organization, 13, 421-440.

Ham, J.C., C. Swenson, A. İmrohoroğlu, and H. Song (2011) “Government programs can improve local labor markets: Evidence from State Enterprise Zones, Federal Empowerment Zones and Federal Enterprise Community”, Journal of Public Economics, 95, Issues 7–8, August, 779-797.

Korkeamäki, O. and R. Uusitalo (2009), ”Employment and wage effects of a payroll tax cut – evidence from a regional experiment”, International Tax and Public Finance, 16(6), 753-772, December.

Nyström, K. (2011), “Labor mobility and entrepreneurship: Who do new firms employ?” CESIS Electronic Working Paper No. 250, KTH.

Regeringens skrivelse (2007/08:123), Redovisning av skatteutgifter 2008.

Stenkula, M. (2012), “Taxation and entrepreneurship in a welfare state”, Small Business Economics, 39, 77-97.