SOU 2007:2 ”Från socialbidrag till arbete”

Sammanfattning

IFAU anser att insatser för att underlätta övergången till arbete för personer som är beroende av försörjningsstöd är en viktig fråga som alltför ofta givits låg prioritet i praktisk politik. Utredningen lämnar flera relevanta förslag på åtgärder som kan väntas ha positiva effekter. Hit hör förtydligandet av statens (arbetsförmedlingarnas) ansvar och försöken att förbättra de ekonomiska incitamenten i försörjningsstödets konstruktion. IFAU anser dock att utredningen i alltför liten utsträckning underbyggt de mer generella förslagen, t.ex förslagen som syftar till att skapa ökad sysselsättning via reformer i utbildnings- och skattesystemen, och ser inte heller varför dessa ska ingå i betänkandet.

Avgränsningar i svaren

En stor del av de förslag som diskuteras i utredningen rör generell arbetsmarknadspolitik som påverkar betydligt fler individer än de som utgör den primära målgruppen för utredningen. IFAU väljer här att endast kommentera några enskilda förslag och frågor, och då företrädesvis ur ett forskningsperspektiv. Eftersom utredningen lämnar en stor mängd förslag på många områden redovisas IFAU:s kommentarer mycket kortfattat.

Kommentarer till enskilda förslag

Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna

Kunskapen om huruvida ”externa leverantörer” lyckas bättre än AF är förhållandevis liten. Behrenz m fl (2004) finner att privata aktörer i vissa fall lyckas sämre än AF. I utredningen betonas betydelsen av att externa leverantörer slipper myndighetsrollen. IFAU vill här betona att en viktig fördel med myndighetsrollen är att den fungerar som en garant för rättsäkerhet och likabehandling. IFAU vill även poängtera att det är av högsta vikt att alla aktörer som är knutna till ett projekt vet vad som förväntas av dem och vad de är ansvariga för. Det är dessutom viktigt att redan vid upphandlingen klargöra vilka uppgifter som måste registreras och vem som har ansvar för att detta sker. Slutligen är det viktigt att de externa leverantörerna dokumenterar projekten noggrant så att lyckade projekt kan återskapas och mindre lyckade projekt undvikas.

På s 378 omtalas att entreprenadverksamheten med externa leverantörer bör utvärderas genom ett experiment, och IFAU föreslås göra detta. IFAU är i princip positivt till utvärderingar via experiment men betonar följande: (i) för att experiment ska kunna genomföras måste detta planeras noggrant i förväg (se Carling m fl, 2001 för ett exempel på en möjlig uppläggning); (ii) ett experiment förutsätter randomisering i någon form, dvs att slumpen tillåts avgöra vilka som får ta del av en viss insats och vilka som får ta del av en annan.

En starkare fokusering på matchning på AF är sannolikt lämplig (och helt i linje med beslutad politik). Men det är också viktigt att diskutera vilka resurser som kan bli tillgängliga för personer som står långt från arbetsmarknaden. IFAU:s utvärdering av Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare (SIN) pekar på att man även med mycket stora resursökningar når en begränsad effekt (Johansson & Åslund, 2006).

Det finns enligt IFAU:s bedömning för lite kunskap om ”socialt företagande” för att tillskriva fenomenet så stora förhoppningar som utredningen gör. Två möjliga problem är särskilt värda att nämna: (i) i den mån sociala företag som tillkommit via EU-bidrag baseras på ett rationellt vinstmaximerande perspektiv där bidragen utgör en inkomstkälla bland andra bör inte den ideella aspekten överdrivas; (ii) arbete i ”sociala företag” riskerar att vara stigmatiserande för personer utan andra problembilder än det faktum att de är nyinträdande (dvs. unga eller nyanlända).

Fördelning av medlen till arbetsmarknadspolitiken

IFAU är i princip positivt till utredningens förslag om att låta sysselsättningsnivån snarare än arbetslösheten vara vägledande vid resursallokering. Detta markerar att arbetsförmedlingarna har ett ansvar också för dem som står så långt ifrån arbetsmarknaden att de inte ens registrerar sig som arbetssökande. Dock behövs sannolikt någon form av korrigering av vilka som ska ingå i den potentiella arbetskraften, t ex för att hantera att antalet studerande, såväl som befolkningens ålderssammansättning varierar mellan regioner.

Tydliggörande av huvudmannaskapet för insatser för unga

Rent principiellt är det rimligt att arbetsmarknadspolitik bedrivs av AMV och att det inte existerar två parallella verksamheter. Kommunerna kan nämligen förväntas ha delvis andra målsättningar med sin politik än staten (se t ex Lundin, 1999, som visar att en tredjedel av de kommunala företrädarna i arbetsförmedlingsnämnderna  ansåg att en god befolkningsutveckling var ett av nämndernas mål). Dock vill IFAU poängtera två saker. För det första så vet vi i dagsläget väldigt lite om effekterna av de kommunala aktiveringsprogrammen. Dessutom kan programmen ha effekter även för individer som inte deltar i dem. Anledningen till detta är att de kommunala aktiveringsprogrammen gör socialbidragstagande mindre attraktivt för individen och därmed minskar sannolikheten att individer träder in i socialbidragsberoende. Detta är ett resultat som framkommit när man studerat effekter av den amerikanska välfärdsreformen 1996, se Moffitt (2007). För det andra så är det kommunen som tillhandahåller försörjningsstödet. Det är därför rimligt att det är kommunen som också sköter kontrollen av individer i program. Det är därför av högsta vikt att AMV, i de fall de ska ansvara för, meddelar socialtjänsten då bidragstagare inte fullföljt sina åligganden.

Höjd sysselsättningsgrad

Det finns en risk att personer som står långt ifrån arbetsmarknaden nedprioriteras om målen sätts utifrån en generellt höjd sysselsättningsgrad. För olika aktörer kan det vara rationellt att ignorera grupper där man förväntar svårigheter med att nå effekter, om inte dessa grupper omfattas av specifika målsättningar för politiken.

En gemensam samlad välfärdsorganisation

IFAU instämmer i värdet av att närmare utreda huruvida Sverige bör följa andra nordiska länder och införa en samlad välfärdsorganisation på lokal nivå. En fördel med en sådan skulle, förutom att individen inte riskerar att hamna mellan olika stolar, vara att det då är samma instans som sköter utbetalning, aktivering och kontroll.

Bedömning av arbetssökandes kompetens

Det finns goda skäl att tro att validering kan vara en väg för att minska statistisk diskriminering vid anställningar. Kunskapen om effekterna av validering är dock fortfarande bristfällig.

Förvärvsstimulanser och inkomster från ungdomars feriearbete

Det är en god idé att försöka förbättra incitamentsstrukturen i socialbidragssystemet. Sannolikt är denna åtgärd särskilt viktig för personer som inte har andra problem än beroendet av försörjningsstöd. Deras beteende påverkas rimligen på samma sätt som andra arbetssökandes av ekonomiska faktorer. Den föreslagna modellen liknar till viss del de förvärvsinkomstavdrag (”earned income tax credit” EITC) som med goda resultat används i USA (se Meyer, 2007). Vad gäller det föreslagna beloppet (högst 1500 kr per månad) är det naturligtvis svårt att avgöra vilken nivå som är lämplig – därför bör en uppföljning och utvärdering planeras. Dessutom är det oklart vad som händer när förvärsstimulansen försvinner efter sex månader. I det amerikanska systemet har man valt att fasa ut skattekrediten när lönen stiger, något som kan förväntas ha negativa effekter på antal arbetade timmar. Empiriskt har dock ingen sådan effekt kunnat observeras.

Bättre kunskaper om orsakerna till ekonomiskt bistånd

IFAU instämmer i behovet om bättre kunskap om biståndsberoende och vilka effekter olika typer av insatser kan väntas ha. En första förutsättning är goda och tillgängliga data över vem som mottar vilka bidrag och när. För att kunna studera effekter av specifika åtgärder eller arbetssätt behövs naturligtvis kompletterande information från kommunerna. IFAU är därför positivt till samverkan med Socialstyrelsen och övriga myndigheter för att bidra till diskussionen kring hur ett system för uppföljning och dokumentation ska utformas. Det är dock av stor vikt att klargöra vilket ansvar och vilka befogenheter respektive myndighet har i detta arbete.

Referenser

Behrenz L, L Delander, J Månsson & E Nyberg (2004), "Platsförmedling för arbetslösa invandrare – utvärdering av ett försök med samverkan mellan bemanningsföretag och arbetsförmedling", i Ekberg, J (red.) "Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten, SOU 2004:21, s. 263–280.

Carling K, H Bennmarker, A Forslund & S Ackum Agell (2001) ”Försök med alternativ platsförmedling för utomnordiska invandrare, Stencil 2001:2, IFAU.

Johansson P & O Åslund (2006) "Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare" – teori, praktik och effekter", Rapport 2006:6, IFAU

Lundin, M (1999), “Arbetsförmedlingsnämnderna – en implementeringsstudie”, Stencil 1996:6, IFAU.

Meyer, B (2007), ”The earned income tax credit, US welfare reform and the well-being of families” uppsats presenterad på Ekonomiska Rådets konferens ”From Welfare to work”, Stockholm, 7 maj, 2007.

Moffitt, R (2007) ”Welfare reform: The US experience”, uppsats presenterad på Ekonomiska Rådets konferens ”From Welfare to work”, Stockholm, 7 maj, 2007.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Eva Mörk och Olof Åslund har varit föredragande.