Sänkta trösklar – högt i tak. Arbete, utveckling, trygghet

Utredningen föreslår en rad förändringar i regelverket och särskilda insatser som stärker funktionshindrades möjligheter på arbetsmarknaden. Grundbulten i förslagen, och den del som också beräknas kosta mest för staten, handlar om förändringar av regelverket kring olika typer av lönestöd. IFAU:s huvudsakliga kommentarer sammanfattas nedan:

• IFAU är överlag positivt till att förenkla ersättningssystemet till att innehålla färre stödformer.
• IFAU pekar på att risken för missbruk sannolikt är högre om lönestöd kan ges då arbetstagaren är anställd av en familjemedlem.
• IFAU påpekar att om avsikten med anordnarbidraget är att täcka kostnader för arbetsgivaren är det inte logiskt att det per capita ökar med antalet anställda, eftersom fasta kostnader då kan fördelas på fler personer.
• IFAU menar att eftersom utvärdering av den aktuella typen av insatser redan ryms inom IFAU:s allmänna uppdrag (instruktion), är det onödigt och olämpligt att formulera särskilda uppdrag för vissa typer av insatser.

Allmänna överväganden

Även om lönestöd kan vara en effektiv åtgärd för att öka möjligheten till anställning är det långtifrån säkert att lönestöd passar alla individer med funktionshinder. För att lönestöd ska vara effektiva i att få individer i arbete, och kostnadseffektiva för samhället, finns åtminstone tre frågor som är värda att reflektera kring:

1. Skulle anställningen ha skett även utan lönestödet?
2. Finns undanträngningseffekter?
3. Kan arbetsgivaren uppfatta lönestödet som en signal om lägre produktivitet, och därmed vara mindre villig att anställa?

Vi känner varken till hur relevanta dessa frågor är för den enskilde eller i genomsnitt för dem som får stöd – forskningen är tyvärr för knapphändig. För funktionshindrade som står väldigt långt från arbetsmarknaden, och som har en trygghetsanställning och/eller arbetsuppgifter som utan särskilt stöd inte hade utförts, är frågorna rimligen inte viktiga. För personer som står nära arbetsmarknaden kan dock frågorna vara relevanta. Särskilt fråga 3 förtjänar möjligen mer uppmärksamhet. Den diskuteras teoretiskt i t.ex. Neuman (2011) , och empirisk forskning pågår på Centre for Disability and Integration i St Gallen, Schweiz.

Kommentarer till enskilda förslag

IFAU är positivt till förslaget att förenkla genom att ersätta ett flertal olika stödtyper med lönestöd för utveckling respektive trygghet (kap. 7.1). Att lönestöd för trygghet föreslås omfattas av Lagen om anställningsskydd (LAS), på samma sätt som den nuvarande formen trygghetsanställning gör, är lovvärt ur trygghetssynpunkt. Det finns dock en risk att det inverkar negativt på funktionshindrades möjlighet att få anställning. I många fall kan det vara extra svårt för arbetsgivaren att göra en bedömning av den funktionshindrades produktivitet, och om anställningen dessutom omfattas av LAS kan arbetsgivaren tveka ytterligare inför en eventuell anställning.

IFAU vill peka på riskerna med förslaget att lönestöd ska kunna lämnas för arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj (kap. 7.3). Risken för missbruk, både när det gäller huruvida den som får insatsen har rätt till det, och insatsens storlek, är sannolikt relativt hög. Man kan befara att en icke-försumbar del av lönestöden som lämnas där arbetstagare och arbetsgivare tillhör samma familj antingen kommer att innebära högre nivå för lönestödet än vad som är lämpligt, eller att lönestöd betalas ut till den som inte har rätt till det. Anledningen är att både arbetstagare och arbetsgivare har incitament att lönestöd betalas ut och att beloppen är så höga som möjligt. När arbetsgivare och arbetstagare tillhör samma familj har de många gånger ett extra stort informationsövertag gentemot granskande myndighet och granskningen av utbetalningarna kan därmed försvåras.

Motiveringen bakom det förstärkta anordnarbidraget om 120 kr i relation till grundbidraget om 50 kr per dag (kap. 7.6) är inte logisk, förutsatt att tanken är att ersätta arbetsgivare som anställer en stor andel funktionshindrade för eventuella extra kostnader. Tvärtemot vad som står på s. 319 i utredningen borde en stor andel anställda med funktionshinder på en arbetsplats innebära att extrakostnaden per anställd är lägre än på en arbetsplats med få funktionshindrade. Stordriftsfördelar av det här slaget är att vänta eftersom kostnader för eventuell extra administration, organisation, arbetsledning, etc., slås ut på fler anställda.

När det gäller SIUS effektivitet finns ingen genomförd utvärdering, som även påpekas på s. 104 i utredningen. Det kan därför kännas missvisande att kap. 7.9, där förslaget om utökning av SIUS föreslås, börjar med en siffra på antalet deltagare som har arbete sju månader efter att insatsen påbörjats – det är viktigt att vara tydlig med att Arbetsförmedlingens uppföljning inte är en utvärdering. När det gäller metoden supported employment har IFAU publicerat en rapport om ”Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare” (SIN), som följde supported employment-metodiken. Studien fann att insatsen ökade deltagande i arbetspraktik vilket i sin tur ökade chansen till jobb. Det bör dock påpekas att det verkar vara den kraftigt ökade intensiteten i förmedlingen, snarare än supported employment-metodiken, som driver resultaten.

IFAU:s sista kommentar gäller möjligheten till effektutvärderingar av utredningens förslag, och effektutvärdering inom arbetslivsinriktad rehabilitering allmänt. Utredningen föreslår att IFAU ska få i uppdrag att utvärdera Arbetsförmedlingens arbete med arbetslivsinriktad rehabilitering (kap. 7.15). IFAU finns även omnämnt i kap. 7.9, där utvärdering av SIUS särskilt efterfrågas. Utvärdering av arbetsmarknadsinsatser av det här slaget ingår redan i IFAU:s allmänna uppdrag så som det specificeras i myndighetens instruktion. Vi ser det inte som nödvändigt eller ändamålsenligt att särskilt lyfta fram vissa typer av insatser. Däremot är vi naturligtvis gärna behjälpliga i att lägga fram strategier vid införandet av utredningens förslag som gör det möjligt att mäta insatsernas effekt.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Fil.dr Nikolay Angelov har varit föredragande.