IFAU

Regeringen aviserar i promemorian bland annat att

ersättningsberättigade ska anvisas en plats till en jobb- och utvecklingsgaranti (JoUG) efter 300 (450) ersättningsdagar.
de som inte är ersättningsberättigade anvisas till JoUG efter 18 månaders registreringstid på den offentliga arbetsförmedlingen.
den generella rätten att begränsa sitt sökområde geografiskt och yrkesmässigt under de första 100 dagarna tas bort.
man i beräkningen av tidpunkten för anvisning till JoUG samordnar tid i öppen arbetslöshet och tid med aktivitetsstöd
ersättningsperioden maximalt är 300 (450) dagar. Möjligheten till förlängning av ersättningsperioden med ytterligare 300 dagar avskaffas.
arbetsgivares skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen tas bort.

Principiella synpunkter

Samordningen med dagar i aktivitetsstöd är en stor förändring
Regeringen föreslår att dagar med aktivitetsstöd (dvs tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd) beaktas i beräkningen av längden på ersättningsperioden. Tidigare var tiden med aktivitetsstöd överhoppningsbar i beräkningen av längden på innevarande ersättningsperiod. Det är en viktig och stor förändring som förmodligen kommer att påverka både åtgärdseffektiviteten och vilka som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Förändringen kommer sannolikt att påverka vilka som väljer att delta i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det är rimligt att tro att deltagarantalet minskar samt att deltagande i ökad utsträckning styrs av om individen själv anser sig kunna dra nytta av programmet. Detta kan bidra till ökad programeffektivitet eftersom individer i större utsträckning väljer att delta i ett program om de anser att det ger avkastning i form av jobb i framtiden.

Det är också rimligt att tro att incitamenten att söka efter jobb medan man deltar i programmet ökar. Detta kan vara önskvärt i vissa fall men behöver inte vara det i alla fall. Ett exempel då det inte behöver vara av godo är arbetsmarknadsutbildningen (AMU). I budgetpropositionen aviserar regeringen att AMU i ökad utsträckning ska vara en bristyrkesutbildning. Deltagande i AMU ska med andra ord ge individen en kompetens som det är brist på. I detta perspektiv vore det önskvärt att individen till fullo koncentrerade sig på utbildningen – och avslutade den – snarare än att söka efter jobb under tiden i programmet.

Vår sammanfattande bedömning är ändå att en samordning med aktivitetsstödet är rimlig. Det främsta argumentet för en samordning är att en sådan ordning frikopplar deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program från berättigande till ersättning. Därmed torde programeffektiviteten öka.

Liksom tidigare (motsvarande förslag finns i proposition 2006/07:15 En arbetslöshetsförsäkring för arbete) saknas en konsekvensanalys. Förslaget kommer att förkorta tiden till anvisning till JoUG i relation till vad som skulle vara fallet med tidigare beräkningssätt. Ett minimum av konsekvensanalys borde utgöras av att man redovisar hur mycket det nya beräkningssättet förkortar tiden till anvisning.

IFAU har gjort några enkla beräkningar för att belysa konsekvenserna av det nya beräkningssättet. Vi har studerat individer som blev arbetslösa under februari till maj 2004 och var berättigade till a-kassa. De individer som når 300 dagar enligt det nya beräkningssättet skulle bara ha använt 51 % av sina ersättningsdagar med det gamla beräkningssättet. Det nya beräkningssättet förkortar med andra ord tiden till anvisning avsevärt.

Trycket på Jobb- och utvecklingsgarantin kommer att vara mycket större än på Aktivitetsgarantin

Utformningen av JoUG är ännu inte klar. Det enda som sägs är att den ska utgöras av individuellt utformade åtgärder som syftar till att så snabbt som möjligt få in deltagarna på arbetsmarknaden. Samtidigt säger regeringen att utformningen bör ske med utgångspunkt för vilka resurser som ska tillföras utgiftsområdet utifrån det statsfinansiella läget.

I 19 av 21 län har individer typiskt anvisats till Aktivitetsgarantin efter 600 dagar (där antalet dagar beräknades på gammalt sätt). Skälen till att man i allmänhet har förlängt ersättningsperioden snarare än att anvisa till Aktivitetsgarantin är inte alldeles klara. Men ett väsentligt skäl torde vara att det varit svårt att fylla garantin med meningsfulla aktiviteter.

Antalet som är kvalificerade till JoUG kommer att stiga mycket – en inte orealistisk bedömning är att antalet berättigade kommer att trefaldigas. Mot bakgrund av erfarenheterna från Aktivitetsgarantin verkar det sannolikt att individuellt utformade åtgärder för en så stor grupp av deltagare inte kommer att kunna realiseras. JoUG kommer då väsentligen att bli en fortsättning på arbetslöshetsförsäkringen med en lägre ersättningsnivå (65 %). Om programmet, trots dess farhågor, ges ett meningsfullt innehåll kommer det att bli dyrt. Återigen efterlyser vi en konsekvensanalys.

Ett alternativ där JoUG sätts in efter 600 ersättningsdagar kunde kanske övervägas istället. Detta skulle i så fall innebära att den totala tiden med ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller aktivitetsstöd skulle bli 600 istället för 300 dagar. Detta är fortfarande en förkortning jämfört med tidigare system, eftersom den maximala tiden (i praktiken) var 600 dagar med a-kassa och tid i arbetsmarknadspolitiska program var ”överhoppningsbar”.

Varför olika anvisningstidpunkter för ersättningsberättigade och icke-ersättningsberättigade?

Enligt förslaget till JoUG ska personer utan rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen anvisas till garantin efter 18 månaders sammanhängande inskrivning vid arbetsförmedlingen. Detta svarar mot väsentligt mer än 300 ersättningsdagar. Denna skillnad motiveras inte i förslaget. Om JoUG främst ska uppfattas som en fortsättning på arbetslöshetsförsäkringen med en lägre ersättningsnivå spelar det kanske mindre roll när personer utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen anvisas till JoUG. Men om huvudsyftet med programmet är att erbjuda åtgärder som snabbt leder till arbete, så är det svårt att se logiken i förslaget. Principen om en enhetlig behandling talar för att anvisningstidpunkten bör vara densamma för ersättningsberättigade och icke-ersättningsberättigade.

Är det rimligt att arbetssökande får begränsa sitt sökområde initialt?

Regeringen betonar att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. I detta perspektiv är det rimligt att man inte omedelbart tvingas flytta eller ta ett jobb i ett annat yrke än vad man har utbildning för. Denna rätt har funnits för de arbetssökande under de första 100 dagarna. Om förslaget är rimligt eller ej handlar i mycket stor utsträckning om vad som ska anses vara ett lämpligt arbete. Regeringen har delegerat till IAF att meddela föreskrifter om detta. Utan att ha sett dessa föreskrifter är det svårt att ha en bestämd uppfattning om vad förslaget kommer att innebära. En möjlig positiv effekt är dock under alla omständigheter att arbetsförmedlingen inte frestas att lämna den arbetslöse utan stöd och krav under arbetslöshetsperiodens första 100 dagar.

Om arbetsgivare skyldighet att anmäla ledig plats

Regeringen tar bort arbetsgivares skyldighet att anmäla ledig plats. Huvudargumentet till att ta bort denna skyldighet är att denna lag ändå inte tillämpas. Av detta följer dock inte med nödvändighet att man ska ta bort lagen – man kan ju istället se till att lagen tillämpas. Det kan dessutom tyckas att kostnaden för arbetsgivarna är så liten att den inte borde vara ett bekymmer.

En rimlig prognos är att andelen arbetsgivare som anmäler ledig plats kommer att minska om anmälningsskyldigheten tas bort. Detta kommer att göra att det blir svårare för förmedlare att matcha lediga platser med arbetssökande. Det kommer också att medföra att möjligheten att ”testa arbetsviljan” genom att anvisa ett jobb kommer att minska.

En möjlig konsekvens av förslaget blir därmed att de sökkrav som de arbetslösa ska uppfylla måste formuleras på något annat sätt än idag. Om färre företag anmäler lediga jobb till förmedlingen blir det än mindre ändamålsenligt att koppla sökkrav till jobb som söks via förmedlingen. I en sådan situation förstärks argumentet för generella sökkrav, dvs sökkrav som är formulerade i termer av t ex antalet jobb som sökts per månad oberoende av hur den arbetssökande lokaliserat dessa lediga jobb.

Ibland har det framförts kritik mot att förmedlingarna tvingar de arbetslösa att skicka in ansökningshandlingar till jobb som de inte rimligen kan eller bör få och att man undviker detta problem om företagen inte anmäler lediga platser till förmedlingen. Om denna kritik är befogad rör den emellertid förmedlingarnas arbetssätt och är inget gott argument för att ta bort arbetsgivarnas skyldighet att anmäla lediga platser.

Sammanfattning

Det är en principiell och stor förändring att tid med aktivitetsstöd också räknas in i den ”totala” arbetslöshetstiden som avgör när individer ska anvisas till Jobb- och utvecklingsgarantin (JoUG). Antalet som är kvalificerade för åtgärden kommer att öka avsevärt och anvisningar kommer att ske i betydligt snabbare takt än om antalet dagar beräknats enligt tidigare system.

Ovanstående förändringen har också vidare implikationer. Den påverkar vilka som väljer att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd; den medför sannolikt att andelen i åtgärder går ner samt att åtgärdseffektiviteten förbättras. IFAU är positiva till att ”kalendertid” bestämmer när individer ska gå in i JoUG. Utöver att åtgärdseffektiviteten sannolikt förbättras, leder förändringen också till att arbetssökande behandlas på ett enhetligare sätt.

Ett avskaffande av möjligheten till en förnyad ersättningsperiod leder också till att behandlingen av de arbetssökande blir enhetligare. Det är med andra ord inte längre upp till den enskilde förmedlaren att lämna förslag på vem som ska få en förnyad ersättningsperiod.

Det nya sättet att räkna ”arbetslöshetstid” i kombination med att anvisning till JoUG ska ske efter 300 ersättningsdagar innebär att antalet arbetslösa som kan anvisas till JoUG kommer att bli betydligt större än till den gamla Aktivitetsgarantin. Konsekvenserna av förslaget borde utredas ytterligare. Förslaget riskerar att bli väldigt dyrt om deltagarna ska ges tillgång till en meningsfull aktivitet och inträdestidpunkten är så tidig som efter 300 ersättningsdagar.

Det är inte heller klart varför personer som inte har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska anvisas till JoUG först efter 18 månader, dvs. betydligt senare än personer med rätt till a-kassa. Utifrån principen om likabehandling är det svårt att förstå varför olika regler ska gälla ersättningsberättigade och icke-ersättningsberättigade.

Det är svårt att se konsekvenserna av förslaget att ta bort den arbetslöses rätt att vara restriktiv i sitt arbetssökande under de första 100 arbetslöshetsdagarna. Förslaget får ett innehåll först när ”lämpligt arbete” har definierats.

Förlaget att ta bort arbetsgivares skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen skulle kunna göra det svårare för förmedlare att matcha arbetssökande med lediga platser liksom att testa ”arbetsviljan” med hjälp av anvisningar till arbete. Arbetsgivarnas kostnader för att anmäla lediga platser till förmedlingen är rimligen begränsade. Regeringen har betonat att arbetsförmedlingen framförallt ska arbeta med matchningsfunktionen. Förslaget riskerar att försvåra detta arbete.

Detta ärende har beretts av Anders Forslund och Peter Fredriksson. I ärendet har Peter Fredriksson beslutat.