Forskningsområden
  •  
Visa Ämnen
  • Remissvar 2019-05-03, dnr 33/19

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem

Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (Ds 2019:2) lämnar förslag om höjda åldersgränser i enlighet med de principer som följer av Pensionsgruppens överenskommelse i syfte att säkra långsiktigt höjda och trygga pensioner (dnr S2017/0736/SF). Överenskommelsen innebar bland annat att ett antal pensionsrelaterade åldersgränser ska höjas och att en riktålder för pension ska införas i enlighet med det förslag som har lämnats av Pensionsåldersutredningens slutbetänkande Åtgärder för ett längre arbetsliv (SOU 2013:25). Överenskommelsen omfattar inte förändringar av åldersgränserna i skattesystemet. Den innehåller också ett villkor om att reformen ska vara statsfinansiellt neutral.

Promemorian innehåller ett stort antal förslag om förändringar i ålderspensionssystemet och kringliggande trygghetssystem. IFAU delar arbetsgruppens syn om att det är angeläget att förlänga arbetslivet för att upprätthålla pensionsnivåerna i takt med den ökade livslängden. Detta ligger väl i linje med resultaten i Johansson m fl (2017, 2018) som visar att hälsopotentialen för ett förlängt arbetsliv bland de äldre tycks god och att den största potentialen finns i åldrarna över 65 år. IFAU delar också synen om att det finns en allmän uppfattning att den officiella pensionsåldern är 65 år, trots att det inte längre finns en normal pensionsålder i ålderspensionssystemet. Normen kring pensionering vid 65 års ålder både bland individer och arbetsgivare tycks styra beteenden i hög utsträckning. Denna norm förstärks också av att åldersgränsen 65 finns kvar i många kringliggande välfärdssystem. Det är därför angeläget med reformer avsedda att förändra denna norm, för att anpassa befolkningens förväntningar till de förändrade förhållanden som har skett i samband med att de äldres hälsa har förbättrats i snabb takt. De specifika förslagen i promemorian kommenteras nedan.

Riktålder för pension

IFAU tillstyrker införandet av det nya åldersbegreppet ”riktålder för pension” samt att vissa förmåner och beräkningar knyts till denna riktålder. Ett viktigt syfte med riktåldern är att luckra upp den starka norm som råder om en officiell pensionsålder vid 65 år. Forskning har visat att reformers genomslag i stor utsträckning beror på dess ”salience” eller ”tydlighet”, dvs hur enkla de är att förstå och hur väl de informeras om. Detta har uppmärksammats mycket på senare år, exempelvis inom skattelitteraturen (t ex Chetty m fl, 2009). Nyligen presenterad forskning indikerar att pensionsbeslut i högre grad drivs av pensionsålderns tydlighet (hur den presenteras) än av finansiella incitament (Seibold, 2019). Eftersom riktålderns främsta syfte är att påverka normer kring pensionering är det viktigt att reglerna är enkla att förstå och att informationen förmedlas på ett begripligt sätt och i tillräcklig omfattning för att införandet av riktåldern ska få genomslag.

Mot bakgrund av detta ifrågasätter IFAU arbetsgruppens beslut att frångå Pensionsmyndighetens rekommendation om att beräkna en kohortspecifik riktålder och istället föreslå en årsspecifik riktålder. Arbetsgruppen medger att fördelen med en kohortspecifik riktålder är att det är tydligt för allmänheten vilken riktålder som gäller för en specifik årskull. Det leder också till att man inte behöver övergångsregler för vissa årskullar, vilka är en del av arbetsgruppens nuvarande förslag. Riktåldern sätts sex år i förväg, och IFAU anser att en kohortspecifik riktålder skulle ha större potential att slå igenom på faktiskt pensionsbeteende än en årsspecifik riktålder med övergångsregler, vilken kan vara svår att förstå och omständlig att kommunicera till allmänheten. Detta stöds ytterligare av att andra förändringar av pensionssystemet typiskt sett har införts för födelsekohorter.

IFAU anser inte att arbetsgruppens förslag om att frångå rekommendationen om en kohortspecifik riktålder är tillräckligt väl motiverat. Det enda skälet som anges är att det är oklart om samtliga av reglerna i kringliggande trygghetssystem kan fungera tillsammans med en riktålder som bestäms för en viss årskull istället för ett visst år. Detta tycks vara något som skulle kunna lösas, i synnerhet eftersom dessa kringliggande system också kommer att använda begreppet riktålder i lagar och förordningar.

IFAU noterar också att arbetsgruppens förslag innebär en långsammare höjning av åldersgränserna än Pensionsmyndighetens förslag. Detta tycks främst bero på att Pensionsmyndigheten föreslog att ta hänsyn till livslängdsförändringen från 23 års ålder, medan arbetsgruppen förslag är 65 års ålder. Arbetsgruppen framför flera argument för detta som framstår som motiverade. Eftersom livslängdsförändringarna beräknas baserat på den nuvarande mortaliteten i specifika åldersgrupper (baserat på den senaste femårsperioden) är det dock sannolikt att de konsekvent underskattas, då vi ännu inte har sett några tecken på en avstannande hälsoutveckling. Om hälsoutvecklingen fortsätter kommer förslaget sannolikt inte vara tillräckligt för att hålla uppe pensionsnivåerna i framtiden. Mot bakgrund av detta framstår de höjningar av åldersgränserna som prognostiseras med Pensionsmyndighetens förslag som mer ändamålsenliga.

Mycket tyder på att avtalen kring tjänstepension är mycket viktiga för normer om pensionsålder. Exempelvis visar Hagen m fl (2018) att ett förändrat förval inom tjänstepensionen från en livsvarig till femårig utbetalning inte bara ökade efterfrågan på femåriga utbetalningar utan också fick personer att gå i pension tidigare. IFAU vill påpeka att om tjänstepensionsavtalen inte anpassas till riktåldern riskerar riktåldern att få mindre genomslag.

Undantag för personer med ett långt arbetsliv

IFAU anser att förslaget om undantag för personer med långt arbetsliv bör analyseras noggrant, då förslaget riskerar att bli kostnadsdrivande.

Undantagsregeln innebär att personer med ett långt arbetsliv, som under minst 44 år har haft pensionsgrundande inkomst som för vart och ett av åren har uppgått till lägst två inkomstbasbelopp, ska ha fortsatt rätt till garantipension vid 65 års ålder. Motivet till förslaget är att värna de personer som redan har bidragit till samhället genom ett långt arbetsliv, men ändå inte får en tillräcklig pension eller uppfyller villkoren för sjukersättning. Trots detta motiv ser arbetsgruppen ett behov av att anta en mer inkluderande syn på vilka inkomster som ska kunna beaktas, och föreslår att alla pensionsgrundande inkomster enligt 59 kap. 13 § Socialförsäkringsbalken ska beaktas. De sociala förmånerna som beaktas inkluderar bland annat sjuk- och aktivitetsersättning, sjukpenning, föräldrapenning och a-kassa, däremot inte pensionsgrundande belopp från exempelvis studier. Dessutom ska inkomster från såväl arbete som från sociala trygghetssystem i andra EU/EES-länder beaktas.

Med tanke på att motivet för undantagsregeln är att värna de personer som har bidragit till samhället med ett långt arbetsliv anser IFAU att det är anmärkningsvärt att undantagsregeln även ska ta i beaktande inkomster i form av en rad olika sociala förmåner, liksom inkomster från arbete och från sociala trygghetssystem som förvärvats i andra EU/EES-länder. Det finns risk för att denna regel är tillämpbar för en stor del av den lågutbildade arbetskraften, som träder ut på arbetsmarknaden relativt tidigt, och som vid varje givet år har någon form av försörjning från arbete eller sociala förmåner.

På grund av den inkluderande synen på vilka inkomster som ska kunna beaktas för att förvärvsvillkoret ska vara uppfyllt, samt att åldersgränsen för undantagsregeln inte föreslås höjas i framtiden utan konstant vara 65 år, anser IFAU att det finns risk för att denna undantagsregel blir kostnadsdrivande och kraftigt försämrar incitamenten till ett förlängt arbetsliv för den lågutbildade arbetskraften. IFAU anser att det bör utredas, baserat på data på individnivå över faktiska pensionsgrundande inkomster över livscykeln, för hur stor andel av befolkningen undantagsregeln kan komma att vara tillämpbar. Detta kan även göras för framtida generationer, om man ser till deras faktiska pensionsgrundande inkomster fram till idag och antar att de kommer att ha pensionsgrundande inkomster som uppfyller förvärvsvillkoret ända fram till 65-årsdagen.

Det finns alltid en svår avvägning mellan omfördelning och effektivitet (goda incitament att jobba) när man utformar dessa system. Denna avvägning blir särskilt svår om olika yrkesgrupper har väldigt olika förutsättningar att jobba långt i upp i åldrarna. Men undantagsregelns kostnader bör utredas noggrannare för att välgrundade beslut ska kunna fattas.     

Höjda åldersgränser för inkomstgrundad ålderspension, höjda åldersgränser för pensionssystemets grundskydd samt anpassningar av åldersgränser i angränsande trygghetssystem och övriga system

IFAU tillstyrker förslagen om höjda åldersgränser för inkomstgrundad ålderspension, höjda åldersgränser för pensionssystemets grundskydd samt anpassningar av åldersgränser i angränsande trygghetssystem och övriga system. Dessa förändringar är viktiga för potentialen att påverka de starka normerna kring pensionering vid 65 års ålder. IFAU vill dock framföra att det i samband med förändringarna också är avgörande hur informationsinsatserna utformas för att reformerna ska få största möjliga påverkan på pensionsbeteende.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Lisa Laun har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också Håkan Selin deltagit.

 

 

Referenser 

Chetty, R., Looney, A. and K. Kroft (2009), “Salience and Taxation: Theory and Evidence” American Economic Review, vol. 99(4), pages 1145-1177, September.

Hagen, J., Hallberg, D. and G. Sjögren Lindquist (2018), ”A nudge to quit? The effect of a change in pension information on annuitization, labor supply and retirement choices among older workers,” GLO Discussion Paper Series 209, Global Labor Organization (GLO).

Johansson, P., L. Laun, M. Palme and H. Olofsdotter Stensöta (2018), Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetsliv, Stockholm: SNS Förlag och IFAU Rapport 2018:20.

Johansson, P., L. Laun and M. Palme (2017), “Health, Work Capacity and Retirement in Sweden”, in David A. Wise (ed.), Social Security Programs and Retirement Around the World: The Capacity to Work at Older Ages, Chicago: University of Chicago Press.

Seibold, A. (2019) “Reference Points for Retirement Behavior: Evidence from German Pension Discontinuities” Working paper, University of Mannheim.

 


Publicerad av:

Sara Martinson

Senast uppdaterad:

2019-05-03