31 oktober 2007

Arbetskraftsinvandring till Sverige

Diarienummer: DNR 91/2007
Remisställare:

Justitiedepartementet
103 39 Stockholm

Sammanfattning

Eftersom det inte finns någon enhetlig definition av begreppet arbetskraftsbrist menar IFAU att det är nödvändigt att förtydliga kriterierna för när brist anses råda. Detta gäller även om det är arbetsgivaren som konstaterar bristen i första steget, eftersom staten ändå har att bedöma ansökningar och dessutom föreslås avgöra grunden för arbetssökarviseringar. IFAU efterlyser också en mer öppen diskussion om att effekterna av arbetskraftsinvandring varierar mellan yrkesgrupper: större utbud innebär för vissa ökad konkurrens och en svagare förhandlingsposition medan det kan öka efterfrågan på arbete för andra yrkesgrupper. Vidare menar IFAU att nackdelarna med att knyta arbetstillståndet till en enskild arbetsgivare sannolikt överväger fördelarna, och att gemenskapsföreträde i praktiken kräver att det räcker med en invändning för att fördröja beslut om arbetstillstånd. IFAU anser också att det idag saknas grund för att bedöma förslagens effekter på antalet asylärenden i framtiden och instämmer i behovet av bättre dokumentation av asylsökandes förvärvsarbete.

Arbetskraftsbrist och effekter av invandring

Som framgår av diskussionen nedan anser IFAU att begreppet arbetskraftsbrist är problematiskt eftersom det inte är väldefinierat. Dess användande förutsätter politiska bedömningar och avväganden. För att undvika godtycke i tillämpningen behöver kriterierna för när arbetskraftsbrist kan anses råda förtydligas. Detta gäller oavsett om det är staten eller arbetsgivaren som i första skedet konstaterar arbetskraftsbrist.

Betänkandet förutsätter i flera avseenden implicit en arbetsmarknad med fasta löner. Detta gäller såväl definitionen av arbetskraftsbrist som utgångspunkten att den befintliga arbetskraften inte ska påverkas av arbetskraftsinvandring och att villkoren för invandrade ska vara i nivå med vad som gäller för övriga arbetstagare. IFAU menar att en mer öppen diskussion om möjliga effekter för olika grupper skulle vara lämplig.

Förslagen i betänkandet behandlar huvudsakligen en typ av arbetskraftsbrist som sägs råda vid en upplevd/konstaterad svårighet att tillsätta lediga tjänster i ett företag/bransch/yrkesgrupp. ”Brist” kan i detta fall snarast beskrivas som svårigheter att hitta personal till den lön man tänker sig betala. Ur ett grundläggande ekonomiskt perspektiv är det tveksamt att tala om en brist på marknader med rörliga priser, eftersom förändringar i priset gör att utbjuden och efterfrågad kvantitet möts åtminstone på längre sikt. En ökning av arbetskraftsutbudet, t.ex. via invandring, kommer enligt en enkel modell att ha olika effekter för olika individer. För dem som konkurrerar om samma arbeten som de nytillkomna innebär utbudsökningen lägre löner, medan det för andra grupper kan innebära chans till ökade löner, ökat välstånd (genom att den totala produktionen ökar) eller en möjlighet för arbetsgivare att producera mer till en lägre kostnad. Om utbudsökningen är önskvärd eller inte går därför inte att entydigt besvara, utan det beror på vems perspektiv man har.

Betänkandet slår fast att arbetskraftsinvandringen inte ska tränga undan arbetskraft som redan finns i landet. Utifrån ovanstående resonemang är detta mer eller mindre omöjligt ur ett principiellt perspektiv. Frågan är då hur stora effekterna på den befintliga arbetskraften kan väntas bli i praktiken? Den enkla modell för arbetsmarknaden som tecknats här fångar inte alla faktorer på verklighetens arbetsmarknad. Enligt vissa modeller gör internationell handel och teknologisk utveckling att effekterna inte behöver bli negativa för konkurrerande arbetstagare (Cahuc och Zylberberg 2004). Den empiriska forskningen har också under lång tid funnit endast små negativa löneeffekter av invandring (se t.ex. Card (2005) och översikten i Longhi m fl (2005)). Under senare år har dock några studier påvisat större effekter (Borjas 2003, 2005). Dessa undersökningar studerar hur grupper av arbetstagare påverkas av ett inflöde av arbetskraft som utgör ett närmare substitut genom att den har kvalifikationer som liknar den egna gruppens. Det finns alltså stora likheter med den diskuterade arbetskraftsrekryteringen inom ett specifikt yrke eller till en viss arbetsgivare, och därmed anledning att åtminstone ta hänsyn till sannolikheten att befintliga arbetstagare påverkas.

Att i ökad utsträckning tillåta rekrytering från tredje land måste också rimligen delvis ses som ett försök att hindra löneutvecklingen eller undvika förbättrade villkor i andra avseenden för avgränsade grupper av arbetstagare. Betänkandet tenderar att undvika en tydlig diskussion av detta, vilket är olyckligt eftersom beslutet om vilka som ska beredas tillträde till arbetsmarknaden ofrånkomligen rör fördelningspolitiska frågor som är värda att beakta. Låt oss illustrera detta med ett exempel och anta att en vårdcentral på en ort har svårt att tillsätta en tjänst och därför ser sig hänvisad till ”stafettläkare” som kräver lön klart över den som gäller för anställda på ett närliggande sjukhus. På samma ort finns en bärodling där arbetsgivaren har svårt att få sommarlovslediga ungdomar att arbeta under rådande förhållanden och löner. Arbetsgivarnas argument är i princip desamma i båda exemplen: man vill inte betala vad som krävs för att få inhemsk arbetskraft att utföra arbetet. Men man kan också hävda att bristsituationen ser helt olika ut: i det ena fallet handlar det om hålla nere löneökningar i en högavlönad yrkesgrupp, i det andra om att inte vilja matcha villkoren i andra lågkvalificerade och tillfälliga jobb.

Det enkla exemplet visar att om arbetskraftsbrist ska vara avgörande för arbetskraftsinvandringen tvingas man ta ställning till frågor som:
- I vilken utsträckning är det acceptabelt att hävda brist när det går att få arbetet utfört men till en högre kostnad än den som anges av centrala löneavtal?
- Föreligger arbetskraftsbrist i en bransch/yrkesgrupp där arbetsuppgifterna kan utföras av personer som nu är verksamma i andra branscher (eller arbetssökande) men där de sammantagna villkoren gör det svårt att rekrytera inom landet?
- Har det någon betydelse om den berörda yrkesgruppen är hög- eller lågutbildad eller har höga eller låga löner?
- Ska löner relativt andra yrkesgrupper i Sverige bedömas på ett annat sätt än gruppens löner i Sverige jämfört med i andra EU-länder (t.ex. tandläkare som lockas av höga löner i Storbritannien men som inte utmärker sig som lågavlönade relativt andra grupper i Sverige)?

Arbetstillståndets koppling till en enskild arbetsgivare

IFAU anser att arbetstillståndets koppling till en enskild arbetsgivare är olämplig ur ett effektivitetsperspektiv och riskerar att ge arbetsgivaren en alltför stor makt över arbetstagaren.

Betänkandet framför i huvudsak två argument till att knyta tillståndet till en enskild arbetsgivare: (i) arbetsgivaren ska få avkastning på sina ansträngningar att rekrytera från tredjeland; (ii) trygga arbetskraftförsörjningen i vissa regioner. Mot det första argumentet kan invändas att rekrytering alltid sker under en viss osäkerhet (t.ex. om arbetstagaren kommer att fungera och/eller stanna på arbetsplatsen) och att detta är något som arbetsgivaren beaktar vid beslutet om hur stora resurser som ska satsas på rekrytering. Mot det andra argumentet talar att rörlighet innebär möjlighet till bättre matchning mellan kvalifikationer och arbetsuppgifter. Dessutom är det möjligt att rörligheten kan bidra till att avhjälpa ”regional brist” som rimligen beror på att de sammantagna villkoren i regioner med rekryteringssvårigheter inte är tillräckligt gynnsamma relativt andra regioner. Om man tillåter flytt till andra regioner och arbetsgivare kan utbudsökningen där ha en lönebromsande effekt och innebära att andra individer sänker lönekraven för att ta arbete i ”bristregioner”.

Det är naturligtvis en avvägningsfråga vilken makt arbetsgivare bör ha över arbetstagarna, men det är ändå sannolikt att möjligheten att söka annat arbete under tre månader med följande prövning av arbetskraftsbrist inte är tillräcklig för att undvika ett starkt beroendeförhållande. Rätten att byta arbetsgivare kan i detta sammanhang fungera som ett instrument för att förhindra dåliga arbetsvillkor, eftersom arbetsgivaren då måste beakta risken att andra arbetsgivare erbjuder bättre förutsättningar.

Gemenskapsföreträde i praktiken

IFAU efterlyser ett förtydligande av vad som krävs för att invända mot en påstådd arbetskraftsbrist. Den annonseringstid i Platsbanken/EURES om 10 dagar som föreslås kan möjligen ses som tillräcklig om det räcker att påtala att det sannolikt finns arbetssökande som motsvarar kraven, men knappast om man kräver att en lämplig och intresserad sökande ska ha presenterats. Med tanke på hur liten rörligheten är mellan EU-länderna framstår kravet på att erbjuda arbetssökande från andra EU-länder att tillsätta tjänsten till stor del som en formalitet. Svenska myndigheters möjligheter att faktiskt kontrollera om det finns lämplig arbetskraft att tillgå inom EU måste ses som mycket begränsade.

Asylsökandes rätt att arbeta och söka uppehållstillstånd

IFAU stöder förslaget att asylsökande även fortsättningsvis ska ha rätt att arbeta. Detta motiveras av forskning som visar att tidigt inträde har betydelse på lång sikt och att det idag tar mycket lång tid för många grupper av invandrade att träda in på arbetsmarknaden (Erikson m fl 2007, Åslund & Rooth 2007).

Ur ett arbetskraftsförsörjningsperspektiv är det också rimligt att personer som har ett varaktigt arbete har möjlighet att söka uppehållstillstånd på dessa grunder även om ansökan om asyl avslagits. Villkoret att anställningen ska ha varat minst sex månader är dock problematiskt eftersom individen i princip inte kan påverka tidpunkten för myndigheternas beslut i asylärendet. Ur ett arbetsmarknadsperspektiv är det mer lämpligt med ett framåtblickande kriterium: beräknas anställningen vara tillräckligt länge eller inte?

IFAU anser att det i underlaget inte finns tillräcklig grund för att göra en bedömning av storleken på en eventuell ökning av antalet asylsökande till följd av förslagen. Internationella migrationsströmmar är svårbedömda och beror både på institutionella faktorer och personliga kopplingar. En mer rimlig slutsats är därför att antalet asylsökande påverkas i positiv riktning men att det inte går att säga något om effektens storlek.

IFAU instämmer i behovet av en bättre dokumentation av asylsökandes förvärvsarbete. Detta är inte nödvändigt bara för att få en bild av hur denna rätt påverkar migrationsströmmarna till Sverige, utan också för att kunna utvärdera vilken roll möjligheten spelar för individens etablering i Sverige och för vissa grupper av arbetsgivare.

Referenser

Borjas GJ (2003) “The Labor Demand Curve Is Downward Sloping: Reexamining the Impact of Immigration on the Labor Market,” Quarterly Journal of Economics, November 2003, pp. 1335–1374.
Borjas GJ (2005) “The labor-market impact of high-skill immigration” American Economic Review 95 (2): 56–60.
Cahuc, P. och A. Zylberberg (2004), Labor Economics, The MIT Press.
Card D (2005) ”Is the new immigration really so bad?” Economic Journal 115 (507): 300–323.
Erikson R, O Nordström Skans, A Sjögren och O Åslund "Ungdomars och invandrades inträde på arbetsmarknaden 1985-2003", Rapport 2007:18, IFAU.
Longhi S, P Nijkamp, J Poot (2005) “A Meta-Analytic Assessment of the Effect of Immigration on Wages”, Journal of Economic Surveys 19 (3), 451–477.
Åslund O & D-O Rooth (2007) “Do when and where matter? Initial labor market conditions and immigrant earnings”, Economic Journal 117 (March), 422-448.

I detta ärende har generaldirektören Peter Fredriksson beslutat. Olof Åslund har varit föredragande.