Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända

IFAU har tagit del av utredningen och lämnar vårt yttrande utifrån vårt uppdrag att följa upp och utvärdera arbetsmarknads- och utbildningspolitik samt arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen. Särskilt beaktar vi forskning om nyanländas etablering på arbets- och bostadsmarknaden. Vi kommenterar ett urval av utredningens förslag. 

Sammanfattning

• IFAU avstyrker att kommunernas bostadsförsörjningskapacitet ska tillmätas ökad betydelse i fördelningsmodellen (avsnitt 8.1)
• IFAU tillstyrker förslaget att Arbetsförmedlingen ska kartlägga kvotflyktingar innan anvisning (avsnitt 9.9)
• IFAU tillstyrker delvis införandet av tidsbegränsat etableringsboende (avsnitt 10.3).
• IFAU avstyrker förslaget att villkora rätten till etableringsboende i dess nuvarande utformning (avsnitt 10.6)
• IFAU tillstyrker delvis rätten till överklagande (avsnitt 10.9).

Nedan motiverar vi våra bedömningar.

Vilka kriterier ska beaktas vid fördelningen? (avsnitt 8.1)

Utredningen föreslår att kommunernas bostadsförsörjningskapacitet ska tillmätas ökad betydelse i fördelningsmodellen, i syfte att skapa ett mer förutsägbart och rättvist mottagande. Det är ett legitimt mål, särskilt mot bakgrund av det pressade läget på bostadsmarknaden i många kommuner. Samtidigt får kapacitetsbegreppet inte reduceras till antalet tillgängliga bostäder. Som även framhålls i SOU 2022:64 krävs resurser inom skola, socialtjänst, arbetsmarknadsstöd och lokalt integrationsarbete för att mottagandet ska fungera effektivt. En fungerande bostadsförsörjning är alltså en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning.

För nyanländas etablering är tillgången till arbete, utbildning och socialt sammanhang avgörande. Forskning visar att initial placering i kommuner med stark arbetsmarknad har långsiktigt positiva effekter på sysselsättning och inkomster (Edin et al., 2003; Åslund & Rooth, 2006), medan placering i socioekonomiskt svaga kommuner ökar risken för arbetslöshet och marginalisering (Damm, 2009; Galster, 2007).

Här är det relevant att beakta att mottagandet i dagsläget är lågt. När antalet nyanlända är begränsat minskar behovet av att låta tillgången på bostäder styra fördelningen. Detta skapar ett större utrymme att prioritera placeringar i kommuner med goda etableringsförutsättningar.

Utredningen föreslår att kommuner där en stor andel av bostadsbeståndet finns i särskilt utsatta områden bör få ett lägre antal anvisade nyanlända, i syfte att minska risken för ytterligare boendesegregation. Många av dessa områden återfinns dock i kommuner med stark arbetsmarknad och goda etableringsmöjligheter. En sådan justering i fördelningsmodellen riskerar därmed att utestänga nyanlända från arbetsmarknadsregioner där förutsättningarna för etablering är goda – om inte alternativa boendelösningar kan erbjudas i andra delar av kommunen med mindre segregationsproblematik.

IFAU avstyrker därför den föreslagna modellen i dess nuvarande form.[1] Fördelningen bör i högre grad ta hänsyn till arbetsmarknadsläge, utbildningsmöjligheter och andra faktorer som påverkar nyanländas långsiktiga etablering. Bostadsförsörjningskapacitet är relevant, men bör vägas mot dessa etableringsförutsättningar enligt en tydlig och transparent princip. Kommuner med särskilt utsatta områden bör inte generellt ges lägre tilldelning, utan ges incitament att erbjuda boende i andra delar av kommunen där risken för segregation är mindre och integrationsmöjligheterna större.

Arbetsförmedlingen ska kartlägga kvotflyktingar innan anvisning (avsnitt 9.9)

Utredningens förslag att Arbetsförmedlingen, inför anvisning, ska kartlägga kvotflyktingars kompetens och i vissa fall lämna rekommendationer om lämpliga anvisningskommuner är ett viktigt steg mot mer individualiserad och effektiv matchning. Detta möjliggör bättre användning av redan befintliga resurser i etableringsarbetet och stärker kopplingen mellan individens kompetens och lokala arbetsmarknadsbehov.

Forskning visar att initial placering med hänsyn till arbetsmarknads­förutsättningar har betydelse för långsiktig sysselsättning (Edin et al., 2003; Åslund & Rooth, 2006). Att ta tillvara kvotflyktingars befintliga erfarenheter redan innan placering kan därmed förbättra deras etableringsmöjligheter och bidra till en mer kostnadseffektiv integrationsprocess.

IFAU tillstyrker därför detta förslag och ser det som ett positivt exempel på hur individens förutsättningar kan integreras i bosättningsmodellen utan att förlora systemets struktur och förutsägbarhet.

Nyanlända har en tidsbegränsad rätt till etableringsboende (avsnitt 10.3)

Forskning visar att återkommande flyttar och boendeosäkerhet försvårar arbetsmarknadsetablering, påverkar barns skolgång negativt samt minskar deltagandet i etableringsinsatser (Hedman & van Ham, 2012; van Ham & Clark, 2009; Hynie, 2018; Sirin & Rogers-Sirin, 2015). Kommunalt stöd för boende att söka ny bostad föreslås, men bedöms av utredningen ha begränsad effekt för att hantera strukturella hinder. Även SOU 2022:64 varnar för att upprepad omflyttning utan stabila lösningar motverkar både integration och samhällsplanering.

IFAU tillstyrker delvis införandet av tidsbegränsat etableringsboende, under förutsättning att det kombineras med flexibla undantagsmöjligheter och särskilda stödinsatser. Den föreslagna modellen behöver dock förstärkas för att undvika att hushåll med svaga strukturella utgångslägen riskerar bostadslöshet efter att tidsgränsen har passerats. Det är särskilt viktigt att säkerställa skyddet för barnfamiljer, i linje med de undantag som föreslås i utredningen.

Rätten till etableringsboende kan i vissa fall upphöra i förtid (avsnitt 10.6)

Att knyta rätten till etableringsboende till deltagande i etableringsinsatser kan, som utredningen framhåller, skapa incitament för ökat ansvarstagande och stärkt fokus på arbetsmarknadsetablering. Samtidigt visar forskning att förutsättningarna för deltagande i etableringsinsatser varierar kraftigt beroende på individens resurser och det lokala mottagandesystemets kapacitet (Andersson et al., 2010). Andra studier lyfter att uteblivet deltagande ofta beror på faktorer bortom individens kontroll, såsom ohälsa, språksvårigheter eller omsorgsansvar (Hynie, 2018). Ett villkorat system riskerar därmed att slå särskilt hårt mot grupper som redan befinner sig i en utsatt situation.

Till skillnad från exempelvis reducerad etableringsersättning innebär en förlust av bostad en betydligt mer ingripande åtgärd, som kan försvåra möjligheterna till långsiktig etablering och stabil livsföring. Det gäller i synnerhet hushåll med barn, även om dessa enligt utredningen ska skyddas genom undantagsbestämmelser.

IFAU avstyrker därför förslaget att villkora rätten till etableringsboende i dess nuvarande utformning.

Överklagande (avsnitt 10.9)

Utredningen föreslår att beslut om att avsluta rätten till boende ska fattas efter en individuell prövning, och att beslutet ska kunna överklagas. Det är principiellt viktigt, och IFAU tillstyrker delvis förslaget. Det bör dock specificeras vilka kriterier som ska styra denna prövning och hur rättssäkerheten i praktiken ska garanteras.

Avslutande reflektion

Utredningen syftar till att förbättra styrning och planering inom mottagandesystemet. Men för att nå de integrationspolitiska målen måste bosättningsmodellen vara förankrad i vad som faktiskt främjar etablering. Ett system som styr bort nyanlända från orter med stark arbetsmarknad, begränsar boenderätten för utsatta grupper eller tillämpar otydliga villkor riskerar att motverka sitt eget syfte. För ett långsiktigt hållbart mottagande krävs en modell där effektiv fördelning kombineras med individens etableringsbehov, modellen måste dessutom vara rättssäker.

I detta ärende har generaldirektören Martin Söderström beslutat. Mattias Engdahl har varit föredragande.

[1] Av detta följer att IFAU även avstyrker förslaget i avsnitt ”8.4 Fördelningsförfarandet” i dess nuvarande utformning.