IFAU har läst utredningen med utgångspunkt i vårt uppdrag att följa upp och utvärdera arbetsmarknads- och utbildningspolitik samt arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen. Vi har utifrån det följande synpunkter:

Sammanfattning

IFAU avstyrker starkt utredningens förslag att Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen på sitt verksamhetsområde (Avsnitt 4.3)

Diskussion

IFAU baserar sitt ställningstagande på följande synpunkter:

Skolans regelverk bör anpassas till syftet med verksamheten

IFAU anser att lagar som reglerar det svenska skolväsendet skall utformas för att uppnå syftet med verksamheten. Skollagens 4 § framhåller att Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden medan 9 § betonar att Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. IFAU menar därmed att regleringen av skolan bör anpassas för att möjliggöra effektiv myndighetsutövning, verksamhetsutveckling, granskning, forskning, utvärdering och insyn. Det bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs av kommunala eller fristående huvudmän.

Offentlighetsprincipen reglerar vanligen verksamheter som bedrivs och finansieras med offentliga medel. Uppgifter om fristående huvudmäns verksamhet betraktas dock som ekonomiska förhållanden och skyddas därmed av absolut sekretess. Utredningens förslag att överföra insamling och behandling av statistik från SCB till Skolverket syftar till att hantera detta problem. IFAU menar dock att elevers behov av en välfungerande skola bör vara överordnat fristående aktörers rätt till skydd av affärsintressen. Därmed bör samma krav om öppenhet och insyn ställas på kommunala och fristående huvudmän. Att låta offentlighetsprincipen omfatta fristående huvudmän skulle vad, IFAU förstår, lösa grundproblemen kopplade till skolans informationsförsörjning. Det finns en färdig lagrådsremiss som efter vidare utredning befunnits förenlig med EU:s marknadsmissbruksförordning (Utbildningsdepartementet, 2019). Ett sämre alternativ är att ålägga aktörer som bedriver offentligfinansierad verksamhet skyldighet att lämna de uppgifter som krävs samt att ge sitt samtycke till att informationen används och tillgängliggörs på det sätt som är nödvändigt. Ett problem med en sådan lösning är att behov av nya statistikuppgifter kan komma att kräva att regleringarna måste revideras.

Skolstatistik har ett samhällsintresse

IFAU anser att skolstatistik är av nationellt intresse och att statistikinsamling därför även fortsättningsvis bör bedrivas av statistikmyndigheten SCB. Det finns flera skäl till det:

Effektivitet och kvalitet: SCB sköter datainsamlingen inom flera ämnesområden, vilket medför uppenbara stordriftsfördelar och samordningsvinster. Myndigheten har också den specialkompetens och infrastruktur som krävs för insamling, hantering och tillgängliggörande av data. Det förefaller vidare ineffektivt att – såsom föreslås i utredningen – låta aktörer lämna in uppgifter till både SCB och Skolverket.

Tillgänglighet: SCB har en betydande uppdragsverksamhet för att tillgodose behov av skolstatistik för huvudmän, myndigheter, forskare, media och andra intressenter. Utredningen föreslår att Skolverket ska ta över uppdragsverksamheten på skolområdet, men att de endast ska få utföra uppdrag som är förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhet (se avsnitt 6.5). Uppdragsverksamheten på skolområdet kommer således att bli mer begränsad än idag (se avsnitt 7.15.5). IFAU menar att förslaget försvårar den del av SCB:s nuvarande uppdragsverksamhet som avser tillgängliggörande av mikrodata för forskningsändamål samt genomförande av enkätundersökningar på utbildningsområdet.

Det föreslagna snävare syftet med Skolverkets uppdragsverksamhet riskerar att omöjliggöra grundläggande forskning om skolans roll i samhället, såsom skolans betydelse för social rörlighet, arbetsmarknadsutfall, brottslighet, hälsa, sociala interaktioner och värderingar.

Den begränsade sekretessbrytande uppgiftsöverföringen mellan SCB och Skolverket som föreslås i utredningen (se avsnitt 7.15.4) – huvudsakligen avseende uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå och elevernas sysselsättning efter avslutade studier – kommer inte kunna tillgodose behoven av mikrodata för skolforskning. Begränsningen innebär att studier inte längre kommer kunna använda andra bakgrundsvariabler för att mäta elevers förutsättningar eller att jämföra syskon från samma familj. Det utesluter också mer detaljerad uppföljning av elevers fortsatta utbildning- och arbetsmarknadskarriär, bland annat vad gäller val- och genomströmning i utbildningssystemet, yrkesval och inkomstutveckling.  

Förslaget innebär vidare att SCB inte kommer kunna genomföra enkätundersökningar på skolområdet då de inte längre kommer ges tillgång till kontaktuppgifter till elever, föräldrar, lärare, rektorer eller skolor. Detta avser såväl SCB:s egna enkätundersökningar – såsom Elevpaneler för longitudinella studier, Gymnasieungdomars studieintresse eller Inträdet på arbetsmarknaden – som uppdrag från andra. Det är oklart om Skolverket har förutsättningar att genomföra sådana studier. Förslaget omöjliggör troligen också enkätundersökningar riktade till föräldrar på specifika skolor, då Skolverket av allt att döma inte får hålla uppgifter om föräldrarnas personnummer.

Förslaget innebär också att skoldata för forskningsändamål framgent inte kommer kunna tillgängliggöras inom MONA-systemet vilket är den infrastruktur för säker utlämning av mikrodata som SCB har byggt upp tillsammans med Vetenskapsrådet. Det är därmed oklart hur Skolverket ska tillgängliggöra mikrodata till forskare.

Utöver dessa invändningar finns också farhågor om att uppdragsverksamheten kan komma att få stå tillbaka för Skolverkets andra uppgifter, vilket också lyfts fram av utredningen.

IFAU menar dessutom att det är oklart i vilken utsträckning utredningens förslag tillgodoser myndighetens egna behov av mikrodata om skolan, dels inom ramen för de datasamlingar som IFAU håller, dels för specifika forskningsprojekt. Det finns därmed risk att förslaget kan komma att begränsa IFAU:s möjligheter att utföra sitt uppdrag.

Oberoende: Skolstatistiken utgör en central del av informationsförsörjningen i samhället. Statistikinsamlingen har betydande värde även för myndigheter, forskare, media och andra intressenter som inte är direkt kopplade till utbildningssystemet. Det finns en uppenbar risk att en sektorsmyndighet som Skolverket har ett alltför snävt fokus på statistikbehovet inom det egna verksamhetsområdet; inte minst med de begräsningar som föreslås i utredningen. Därmed är det inte säkert att andra intressenters behov av skolstatistik kommer kunna tillgodoses.

Det kan också finnas en motsättning mellan att bedriva skolutveckling och att samla in skolstatistik. För det första förutsätter Skolverkets kärnuppdrag goda relationer med huvudmän och skolor, vilket kan göra det svårare att ställa krav på uppgiftsinlämning. För det andra kan statistiken användas för att följa upp och utvärdera Skolverkets verksamhet, vilket kan påverka omfattningen och kvaliteten på det insamlade materialet. Därför bör statistikinsamlingen utföras av en myndighet som är oberoende av den verksamhet som bedrivs i skolorna.

Kontinuitet: SCB har en lång historia av insamling och tillgängliggörande av skolstatistik. Att överföra insamlingen till Skolverket kan medföra risk för att värdefulla kunskaper går förlorade. Omläggning av skolstatistiken kan också medföra problem med jämförbarhet över tid – så kallade tidsseriebrott – vilket också lyfts fram av utredningen.

Andra synpunkter

IFAU vill särskilt understryka att tillgång till aggregerad skolstatistik inte fyller skolforskningens behov. Kvantitativa studier baseras på mikrodata över elever, lärare, skolor och huvudmän. Olika individuppgifter inhämtas från enkätundersökningar samt olika registerförande myndigheter såsom SCB, Skolverket, CSN, Skatteverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller Socialstyrelsen. Utredningens förslag kan inte tillgodose forskningens behov av skolstatistik på ett tillfredsställande sätt.

IFAU vill också betona att statistikinsamlande myndigheter även bör ha skyldighet att bevara uppgifterna. Utredningen konstaterar att Skolverket har möjlighet att bevara data för arkiv eller forskningsändamål (avsnitt 8.15). IFAU anser att en sådan formulering utgör ett alltför svagt skydd och menar att Skolverket istället bör vara skyldiga att bevara uppgifterna.

IFAU vill poängtera att utredningens förslag inte berör tidigare insamlad skolstatistik och att ansvarig myndighet för hantering och tillgängliggörande av historiska data måste fastställas. Det gäller inte minst uppgifter rörande fristående huvudmän som omfattas av absolut sekretess. Tidigare insamlad skolstatistik behövs såväl för skolforskning som för föräldrar och elever som gör skolval.

IFAU vill slutligen framhålla det stora värdet med databasen SIRIS, som innehåller detaljerade skoluppgifter om elever, personal och resultat under en lång tidsperiod. Denna information används för viss uppföljnings- och utvärderingsverksamhet, men ger även journalister och universitetsstudenter möjlighet att granska och studera skolans område. Det är därför angeläget att skoluppgifter om såväl offentliga som enskilda huvudmän tillhandahålls även framgent.

I detta ärende har generaldirektören Maria Hemström Hemmingsson beslutat. Anna Sjögren och Björn Öckert har varit föredragande.

Referenser

Utbildningsdepartementet (2019), Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag, Gymnasie- och vuxenutbildningsenheten, Promemoria 2019-02-05 U2019/00336/GV.