IFAU har läst utredningen med utgångspunkt i vårt uppdrag att följa upp och utvärdera åtgärder inom utbildningsväsendet.

Sammanfattning

• IFAU tillstyrker förslaget om att införa en vägledande, snarare än en bindande, skolpengsnorm för förskoleklass och grundskola i kommunens egen regi (avsnitt 9.1).
• IFAU tillstyrker förslaget om att kommunen inför varje nytt kalenderår ska dra av en schablon om sex procent för merkostnader för utbudsansvaret från grundbeloppet till enskild huvudman (avsnitt 10.5.1). IFAU anser dock att det ska krävas synnerliga skäl, i stället för särskilda skäl som utredningen föreslår, för att kommunen ska kunna avstå från att göra avdraget.
• IFAU tillstyrker förslaget om att kommunen, under vissa förutsättningar, inte ska behöva ge samma ersättning till enskilda huvudmän när kommunen ger tillskott till de egna kommunala skolorna under budgetåret (avsnitt 10.5.1). IFAU anser dock att det ska räcka med särskilda skäl, i stället för synnerliga skäl som utredningen föreslår, för att kommunen ska kunna frångå principen om lika villkor när tillskott ges under budgetåret.
• IFAU tillstyrker förslaget om att kommunen ska kunna villkora belopp som ges för exempelvis merkostnader för resursskola eller viss inriktning i verksamheten (avsnitt 10.5.2).

Nedan diskuterar vi mer ingående utredningens olika förslag.  

Diskussion

Vägledande norm för skolpengen (Kapitel 9)

IFAU delar utredningens bedömning att det är ett problem för likvärdigheten i skolan att det är så stor variation i hur mycket resurser olika kommuner fördelar till skolan, framförallt då en betydande del av variationen inte kan förklaras av strukturella faktorer. IFAU ser därför ett stort värde i åtgärder som kan minska denna variation. Utredningen föreslår en vägledande, snarare än en bindande, skolpengsnorm för förskoleklass och grundskola i kommunens egen regi för att minska variationen. En bindande skolpengsnorm skulle naturligtvis kunna minska variationen mer än en norm som bara är vägledande men det finns också, precis som utredningen framhåller, starka argument emot en bindande norm. Utredningen visar att det finns många huvudmän som skulle behöva göra stora anpassningar i sin resurstilldelning för att kunna efterleva en bindande norm och däribland finns det huvudmän som skulle behöva öka sin resurstilldelning trots att de redan idag har relativt goda skolresultat. En bindande skolpengsnorm skulle också innebära ett tydligt inkräktande på det kommunala självstyret. IFAU anser därför att utredningens förslag om en vägledande skolpengsnorm ger en bättre balans mellan dessa överväganden. IFAU vill samtidigt framhålla att det är viktigt att följa upp om en vägledande norm faktiskt minskar variationen i kommuners resurstilldelning till skolan. I övrigt anser IFAU att de principer kring beräkning och publicering av skolpengsnormen som utredningen beskriver framstår som rimliga.         

Schablonavdrag för merkostnader för utbudsansvaret (Kapitel 10)

Flera tidigare utredningar (SOU 2016:66, SOU 2020:28, SOU 2022:53) har utrett frågan om kommunen ska ha rätt att göra ett avdrag på grundbeloppet till enskild huvudman med hänvisning till merkostnader för utbudsansvaret. Utredningarna har genomgående kommit fram till att det är rimligt med ett sådant avdrag och olika konstruktioner för avdraget har föreslagits. Något avdrag har dock inte införts. Den föreliggande utredningen föreslår nu ett schablonavdrag om sex procent. IFAU delar utredningens (och tidigare utredningars) bedömning att det är rimligt att kommunen ska kunna göra ett avdrag för merkostnader för utbudsansvaret och anser vidare att ett schablonavdrag är en bra konstruktion (vilket också framförts i tidigare remissvar, se IFAU 2020). IFAU kan dock inte bedöma vad den exakta storleken på avdraget ska vara. Jämfört med historiska nivåer framstår förslaget om ett avdrag på sex procent relativt lågt men samtidigt har Riksrevisionen (2022) pekat på att det finns andra delar av skolpengen där enskilda huvudmän möjligen missgynnas (t.ex. vad gäller lokalkostnadsersättning), vilket skulle tala för ett något lägre schablonavdrag än sex procent. IFAU kan därför varken avstyrka eller tillstyrka att avdraget ska vara just sex procent.

Utredningen föreslår också att kommunen ska kunna avstå från att göra schablonavdraget om det finns särskilda skäl för detta. Utredningen är tydlig med att den tycker att avdraget ska göras eftersom det ger förutsägbarhet mellan kommuner och över tid. Samtidigt menar utredningen att det troligen kommer uppstå situationer där kommunen måste kunna ha en möjlighet att göra ett undantag från att göra avdraget. IFAU menar att argumentet om förutsägbarheten är så pass viktigt att det ännu tydligare bör signaleras att undantag ska vara mycket sällsynta. IFAU anser därför att formuleringen om särskilda skäl för att avstå från att göra avdraget bör ersättas med synnerliga skäl.           

Undantag från principen om lika villkor när tillskott ges under budgetåret (Kapitel 10)

Utredningen föreslår att kommunen, vid synnerliga skäl, inte ska behöva ge samma ersättning till enskilda huvudmän när tillskott ges under budgetåret. Bakgrunden är att det då och då uppstår oförutsedda förändringar i elevantalet i kommunens skolor under ett budgetår (t.ex. på grund av skolnedläggningar eller migrationsflöden) vilket kan leda till ökade kostnader per elev. Med nuvarande bestämmelse måste kommunen då ersätta enskilda huvudmän med samma ökning trots att kostnaderna hos de enskilda huvudmännen inte ökat. IFAU anser att det är rimligt att möjligheter till undantag införs i denna bestämmelse. IFAU delar också utredningens bedömning att bestämmelsen inte bör avskaffas helt eftersom det skulle ge incitament för kommunen att medvetet anta en för låg skolbudget för att sedan tillföra medel under budgetåret som då inte skulle komma de enskilda huvudmännen till del. IFAU bedömer dock att kravet på synnerliga skäl för att inte behöva ge samma ersättning till enskilda huvudmän i praktiken kommer leda till en väldigt liten förändring jämfört med den nuvarande situationen. IFAU bedömer också att detta krav kommer innebära att i princip alla kommunala beslut om att inte ge samma ersättning till enskilda huvudmän kommer överklagas och således kommer antalet juridiska tvister öka kraftigt. IFAU anser därför att kravet på synnerliga skäl bör ersättas med ett krav på särskilda skäl.               

Villkorade belopp (avsnitt 10.5.2)

Med dagens regelverk kan kommuner ge ökade resurser till skolor som av olika anledningar har merkostnader för sin verksamhet. Det kan t.ex. handla om resursskolor, skolor i glesbygd eller skolor med en speciell inriktning. En förutsättning för att tillföra sådana resurser är att alla huvudmän som driver den typen av skolor behandlas lika, dvs. får samma resurstillskott. Kommunen har dock inte, med nuvarande regelverk, befogenhet att styra hur enskilda huvudmän använder den typen av tillskott. Om kommuner tillför resurser till kommunala resursskolor för ett visst avgränsat syfte måste de alltså tillföra samma resurser till resursskolor drivna av enskilda huvudmän trots att dessa inte behöver använda pengarna på ett sätt som ligger i linje med kommunens intention med tillskottet. Utredningen föreslår att kommunen ska kunna villkora dessa resurstillskott så att de verkligen används till ett särskilt väldefinierat ändamål. Om huvudmannen inte kan visa att pengarna använts till det avsedda ändamålet ska kommunen kunna kräva pengarna åter. IFAU delar utredningens bedömning att det är rimligt med striktare krav när en huvudman får högre ersättning med hänvisning till speciella merkostnader. IFAU bedömer också att det är bra för likvärdigheten att extra medel till exempelvis resursskolor används på liknande sätt oavsett om huvudmannen är kommunal eller enskild. IFAU tillstyrker därför utredningens förslag om villkorade belopp för resursskolor och andra ändamål.            

I detta ärende har generaldirektör Martin Söderström beslutat. Docent Olof Rosenqvist och docent Jan Sauermann har varit föredragande.

Referenser

IFAU. 2020. Remissvar dnr 111/2020. ”En likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resursfördelning, SOU 2020:28”.

Riksrevisionen (2022). Skolpengen – effektivitet och konsekvenser

SOU 2016:66. Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor

SOU 2020:28. En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning;

SOU 2022:53. Statens ansvar för skolan – ett besluts- och kunskapsunderlag