Se medborgarna – för bättre offentlig service (SOU 2009:92)

I sitt slutbetänkande presenterar utredningen Utveckling av lokal service i samverkan förslag om hur den offentliga förvaltningen ska reformeras för att förbättra servicen till medborgarna. Ämnet ligger utanför IFAU:s huvudsakliga kompetensområde. Därför väljer vi att varken tillstyrka eller avstyrka de förslag till åtgärder som presenteras. Vi har emellertid flera övergripande synpunkter på utredningen.

IFAU har tidigare inkommit med remissvar på utredningens två del-betänkanden (SOU 2008:34 och SOU 2008:97); se remissyttranden daterade 2008-08-04 och 2009-02-06. De kommentarer som vi då framförde är fortfarande relevanta.

Utredningens utgångspunkter

En central utgångspunkt i utredningen är att ökad myndighetssamverkan är bra för medborgarna. Tankarna om servicecentrum, servicepunkter och resursgrupper för att lotsa personer rätt och hantera komplexa ärenden är tilltalande: Vilken medborgare vill inte bara ha ”en dörr in” till (all) offentlig verksamhet? Vi tror att ökad myndighetssamverkan är motiverat i många fall. Formella institutioner, pålagda från centralt håll, kan säkert också vara ett lämpligt medel ibland. Men här tar de odelat positiva synpunkterna slut. Det finns ett antal grundläggande invändningar mot utredningens utgångspunkter.

Vi vill till att börja med understryka att befintlig forskning inte kan säga särskilt mycket om effekterna av myndighetssamverkan. Man får inte glömma bort att det finns kostnader förknippade med samarbete. Därför ifrågasätter vi en position där man utgår från att all samverkan alltid är bra. Det är inte helt orimligt att istället tänka sig att myndigheterna själva kan finna de lämpligaste lösningarna om det är så att det finns effektivitetsvinster och synergieffekter av att samverka. Ett alternativ är således att försöka underlätta möjligheterna till samverkan utan att tvinga fram en specifik lösning. Vi säger inte att detta nödvändigtvis är bättre, men det är ett alternativ som man inom utredningen inte har övervägt.

För det andra vill vi poängtera att de allra flesta ärenden som medborgarna har inte behöver koordineras mellan myndigheter; ärenden som t.ex. rör förskolan behöver sällan samordnas med skattefrågor och lösningar på arbetslöshets-problem. De ärenden där samverkan är befogad kan dessutom många gånger lösas med enklare former av samarbeten. Vi menar alltså att det är oklart hur behovet egentligen ser ut. Utredningen har inte gjort någon ordentlig behovsanalys.

En tredje aspekt handlar om behovet i olika delar av landet. Varför utgå från att strukturen bör vara densamma överallt? Man skulle kunna tänka sig att behoven i storstäder och på landsbygden ser väldigt olika ut. Kanske behövs samverkanscentrum egentligen bara på landsbygden? Utredningen snuddar vid dessa frågeställningar, men i princip tar man som utgångspunkt att det ska vara en och samma lösning utan större variationer. Vi inser dock att det ur ett likabehandlingsperspektiv kan vara en poäng med samma organisation i hela landet.

En forskningsgenomgång saknas

I betänkandet anges att man har träffat företrädare för en mängd statliga myndigheter och kommuner. Förslagen är därmed, enligt utredningen, ”verklighetsbaserade”. Det är givetvis bra. Men olyckligtvis saknas (helt) en genomgång av svensk och internationell forskning om myndighetssamverkan. Det är en betydande brist. Genom att inte gå igenom systematiskt genomförda studier missar man en viktig aspekt som inte kan ersättas genom möten med berörda aktörer.

Man kan också notera att utredningen inte har genomfört egna empiriska analyser i någon större utsträckning för att bygga under de förslag som man lämnar. Det är olyckligt.

Försöksverksamheter är bra – om genomförandet är väl genomtänkt

I utredningen föreslås att s.k. resursgrupper med personal från Arbets-förmedlingen, Försäkringskassan och kommunernas socialtjänster bildas. Fasta resursgrupper med egna lokaler dit myndigheterna kan remittera klienter med särskilda behov är kanske det förslag som har störst potential, enligt IFAU. Man kan överväga att släppa en del andra förslag och satsa mer på att utforma lämpliga resursgrupper.

Resursgrupperna ska testas genom försök i 15–20 kommuner. Det är bra. Vi har fyra kommentarer i anslutning till detta:

• Det är viktigt att försöken genomförs så att man verkligen kan lära sig något av dem: data måste säkerställas, försökskommuner ska väljas ut på ett lämpligt sätt, försöken måste få tillräckligt med tid att verka innan man beslutar om en fortsättning och så vidare. Det krävs därför att försöken konstrueras och utvärderas med stöd av forskare/utvärderare med god kompetens i utvärderingsfrågor.
• Man bör undersöka möjligheterna att utvärdera effekter av samverkansförsök som redan finns. Vi tror att man kan komma längre med detta än vad man har gjort hittills. Om man kan utnyttja tidigare försök får man givetvis snabbare användbar information.
• I utredningen finns ett centralt förslag om att bilda servicecentrum. Vi rekommenderar starkt att även dessa, om man bestämmer sig för att gå vidare med dem, testas i försöksverksamheter som utvärderas ordentligt. Samma sak kan sägas om de s.k. servicepunkter som föreslås, även om de förmodligen är något mindre kontroversiella.
• En generell synpunkt är att det är viktigt att tillse att samverkan dokumenteras ordentligt och lämpliga data säkerställs – annars omöjliggörs bra studier av offentlig verksamhet.

Arbetsförmedlingens roll kan bli problematisk

Ett vanligt resultat i statsvetenskaplig forskning som handlar om genomförande av politiska beslut (”implementeringslitteraturen”) är att reformer ofta inte genomförs som avsetts om det är så att involverade myndigheter inte gillar förslagen. Arbetsförmedlingen är en nyckelaktör i samverkan enligt utredningsförslaget. De ska exempelvis bemanna alla servicecentrum, ha driftsansvar för dessa och få en ledande roll som samordnare för statliga myndigheter. Arbetsförmedlingen hade en del invändningar mot de förslag som lämnades i utredningens andra del¬betänkandet (SOU 2008:97). Samma sak gäller andra ”tunga” statliga myndigheter, t.ex. Försäkringskassan och Skatteverket. Här finns ett potentiellt problem om man bestämmer sig för att gå vidare med utredningens förslag. Självfallet betyder detta inte att man måste undvika reformer som genomförande myndigheter motsätter sig, eftersom deras mål och motiv inte är identiska med riksdagens och regeringens. Men man måste vara medveten om att arbetet inte per automatik kommer att gå smärtfritt.

En annan sak att beakta är att just Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket bedriver ett samverkansarbete. Detta tycks vara en djupare och mer kvalificerade samverkan än den som föreslås av utredningen, som snarare handlar om en bredare men ytligare samverkan mellan många aktörer. Man bör vara uppmärksam på att det kan bli så att den fördjupade samverkan som finns idag får stryka på foten om man införlivar ytterligare politikområden inom ramen för samverkan. Vi har ingen uppfattning om detta är bra eller dåligt, men det är viktigt att beakta.

Vidare har Arbetsförmedlingen under senare år arbetat en hel del med att ”fokusera på kärnverksamheten”. Man har haft en idé om att man inte ska ägna sig åt uppgifter (t.ex. socialpolitik) som ligger utanför grunduppdraget om att förbättra matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare. IFAU tror att det ur ett arbetsmarknadsperspektiv är bra att Arbetsförmedlingen koncentrerar sig främst på grunduppdraget. Utredningens förslag kan delvis innebära att man styrs bort från detta.

Handläggarna på servicecentrum

Handläggarna på de föreslagna servicecentrumen får en nyckelroll. Det är inte helt klart exakt vilka politikområden som de ska bemästra, vilket är en brist i utredningen eftersom det försvårar möjligheten att bedöma huruvida projektet är realistiskt.

Det är dock uppenbart från de förslag som utredningen lämnar att handläggarna måste ha en bred kompetens. Här ser vi problem: Klarar man verkligen av att säkerställa kompetensen? Det man riskerar är att bl.a. att besökarna får felaktig information eller felaktiga beslut.

Den nya yrkeskategorin ”servicevägledare” som föreslås är kanske ett sätt att minska problemen något. Man bör dock komma ihåg att det tar tid innan man har en välfungerande utbildning på yrkeshögskolenivå som kan producera de tjänstemän som utredningen föreslår. Det blir också en grannlaga uppgift för ”berörda aktörer” att konstruera en lämplig utbildning.

Handläggarna hamnar vidare i en speciell situation. De är samtidigt företrädare för flera olika organisationer, vilket kan skapa bekymmer. Dessutom är det rimligt att anta att ju längre tid som förflutit sedan en handläggare arbetade på sin ”modermyndighet”, desto sämre blir kunskaperna om det egna området. Ett sätt att komma runt detta skulle kunna vara att rotera personal. Å andra sidan är det just kunskapen om, och lojaliteten mot, verksamheten på service¬centrumet man är ute efter.

En sista synpunkt kopplad till servicecentrumen är att det i många fall kommer handla om väldigt små enheter. I utredningen talar man om tre handläggare som minst. Dessa enheter riskerar att bli sårbara: personal¬omsättning, semestrar, sjukdom, föräldraledighet och så vidare kan skapa stora problem för den lokala verksamheten.

Ansvar och ansvarsutkrävande

Ansvar diskuteras i utredningen. Man hävdar bl.a. att det viktiga för med-borgaren är att få bra service, inte att veta vem som producerar servicen. Riktigt så enkelt är det inte. Samverkan, partnerskap och nätverk gör det svårare att veta vem som ansvarar för vad. Styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering försvåras som en följd. Dessutom bör medborgarna veta var ansvar ska utkrävas; de bör t.ex. på valdagen ha god kännedom om vilka ansvarsområden olika politiska nivåer har: Är det stat, landsting eller kommuner som ska ställas till ansvar?

Ur ett ansvarsperspektiv finns det vidare en poäng med att myndigheter tillåts bestämma sin egen organisation i stor utsträckning. Rimligen ska ansvar och befogenheter följas åt. De organisatoriska förslag som lämnas innebär att myndigheternas befogenheter att organisera sig själva minskar. Ansvaret är emellertid fortfarande detsamma.

Klarar myndigheterna verkligen av att genomföra förslagen inom ramen för befintlig budget?

Vi inser att det är mycket svårt att uppskatta kostnaderna av de förslag som utredningen presenterar. Däremot är det tveksamt att utgå från att reformerna kommer att klaras av inom myndigheternas befintliga budgetar.

I detta ärende har ställföreträdande generaldirektör Erik Mellander beslutat. Fil.dr Martin Lundin har varit föredragande.