Förändringar i informationsstruktur och arbetssätt vid Arbetsförmedlingen

Förändringar i informationsstruktur och arbetssätt vid Arbetsförmedlingen
I detta remissyttrande ger IFAU några kortfattade och övergripande synpunkter på promemorian "Förändringar i informationsstruktur och arbetssätt vid Arbetsförmedlingen" och den kompletterande information som delgavs vid Arbetsförmedlingens frukostseminarium den 11 april 2018.

Arbetsförmedlingen genomgår för närvarande en mycket omfattande förändringsprocess som går under namnet Förnyelseresan. IFAU kommenterar här några av de förändringar som är på väg att genomföras, så som vi ser på dem utifrån den forskningsevidens som finns på området. Det första området kopplar till Service på distans, dvs. att personer med stark förankring på arbetsmarknaden i huvudsak ska kunna sköta sina kontakter med Arbetsförmedlingen digitalt. Det andra området handlar om att Arbetsförmedlingen ska överge systemet med en personlig handläggare till förmån för ett system med s.k. ärendeindelning. Avslutningsvis ger IFAU ett par synpunkter på vad en ny IT-miljö på Arbetsförmedlingen skulle kunna innebära för innehållet i och dokumentationen av myndighetens registerdata.

Service på distans
Service på distans innebär en betydande förändring av verksamheten på Arbetsförmedlingen. En nationellt utbredd förmedlingsverksamhet över telefon/webb har inte prövats tidigare, vare sig i Sverige eller utomlands. Förändringen kommer att beröra många arbetssökande och innebära åtminstone delvis nya arbetssätt för arbetsförmedlarna.
Vi har uppfattat två syften med reformen. Först och främst finns det önskemål från kunderna (arbetssökande och arbetsgivare) att Arbetsförmedlingen ska vara mer tillgänglig digitalt, dvs. det finns en önskan att de kontakter man ska ha med myndigheten i större utsträckning ska kunna ske utan att man fysiskt behöver besöka ett lokalkontor.
Vi har också förstått att avsikten är att grupper som står relativt nära arbetsmarknaden, och inte behöver så omfattande stöd i sitt arbetssökande, inte ska ta upp onödigt mycket resurser på lokalkontoren. Vi tolkar detta som att Service på distans ska innebära en effektivare resursanvändning, dvs. mindre resurser till dem nära arbetsmarknaden (på Kundservice), och mer resurser till dem längre från arbetsmarknaden (på de lokala kontoren). På lokalkontoren ska "frigjord tid" användas till mer arbetsgivarkontakter (vilket framförallt ska gynna dem långt från arbetsmarknaden).
IFAU vill lyfta fram att det saknas evidens kring effekter av förmedlingsarbete via digitala kanaler. Det betyder att vi inte kan ha någon uppfattning om vad denna förändring innebär i termer av jobbchanser för de arbetssökande.
Vad vi däremot vet är att fysiska möten (besök) har en positiv effekt på de arbetssökandes jobbchanser, både när det handlar om stödjande inslag och när det handlar om mer kontroll. Det är oklart om de positiva effekterna av fysiska möten även gäller för kontakter digitalt.
Det kan låta rimligt att lägga resurserna på de som har störst behov och att låta vissa (starkare) arbetssökande få klara sig med mindre stöd. Man kan dock notera att forskningen ger stöd för att intensiva förmedlingsinsatser (möten) tidigt i arbetslöshetsperioden inte enbart hjälper personer med svag förankring på arbetsmarknaden utan även kortar arbetslöshetstiderna för personer med stark förankring på arbetsmarknaden. Ett system som service på distans ställer också hårda krav på att personer som behöver hjälp på lokalkontoren korrekt kan identifieras. Detta är sannolikt en svår uppgift, särskilt som arbetssökande själva kanske inte efterfrågar stöd och hjälp på lokalkontoren fastän de skulle vara i behov av det.
Arbetsförmedlingen har genomfört en pilotverksamhet av Service på distans. Det verkar dock som att denna försöksverksamhet framförallt handlade om att säkerställa att de digitala systemen var på plats och fungerade, snarare än att utvärdera effekterna av service på distans. Det hade varit ändamålsenligt med en försöksverksamhet i syfte att utvärdera effekter av service på distans innan en så stor förändring sjösätts nationellt.
Sammanfattningsvis vill IFAU betona att vi inte kan avgöra om Service på distans kommer att leda till ökade eller minskade jobbchanser för de arbetssökande. Det finns ingen forskning som ger vägledning i den frågan. Däremot kommer det ställas stora krav på det nya systemet i form av t.ex. arbetsmarknadspolitiska bedömningar, utformning av digitala förmedlingsinsatser (inklusive kontrollverksamhet) och informationsspridning inom myndigheten, om positiva effekter på de arbetssökandes jobbchanser ska uppnås. Avslutningsvis uttrycks i promemorian en förhoppning om att service på distans kommer att kunna tillgodose kundernas individuella behov på ett bättre sätt. Det är för IFAU oklart dels vad detta påstående grundar sig på, dels om dessa behov avses koppla till ökade jobbchanser eller om behoven syftar till något annat.

Personlig handläggare vs ärendeindelning
Arbetsförmedlingen ska överge systemet med personlig handläggare till förmån för ett system där en kund har olika ärenden (ärendeindelning) på Arbetsförmedlingen. För individer som har särskilda behov av en personlig handläggare kommer dock en sådan möjlighet att kunna finnas. Detta ska avgöras genom behovsprövning.
De utvärderingar av förmedlingsinsatser som finns, och som identifierar positiva effekter av möten, har som utgångspunkt att det finns en personlig handläggare ansvarig för den arbetssökande. Det finns ingen forskning som har identifierat effekter av ett system med ärendeindelning. Det finns heller inte någon forskning som identifierar effekter av att arbetsförmedlare är specialister eller generalister. Vad en övergång till ärendeindelning skulle kunna tänkas ha för de arbetssökandes jobbchanser är därmed oklart.
Ett system med ärendehantering ställer mycket stora krav på att organisationen, stödstrukturerna och informationsflödena på Arbetsförmedlingen fungerar korrekt. Det är lätt att se att det kan komma att uppstå komplikationer i ett system där den arbetssökande träffar olika handläggare för olika ärenden.
Tillgången till personlig handläggare ska behovsprövas. Rimligen kommer denna behovsprövning falla på arbetsförmedlaren. Detta förefaller vara en svår bedömning, särskilt då många arbetssökande själva kanske inte har en tydlig uppfattning i frågan, och kanske heller inte i ett inledande skede av en arbetslöshetsperiod kommer att förstå innebörden av ett system med ärendeindelning. Det kan också finnas en risk att arbetsförmedlaren har (resursmässiga) incitament att vara återhållsam med att erbjuda personlig handläggare.
Det finns myndigheter som arbetar med personliga handläggare, och det finns myndigheter som jobbar med ärendeindelning. Olika myndigheter har olika arbetsuppgifter och den personliga kontakten är av olika vikt för olika frågor. Det hade varit värdefullt med en diskussion om grunderna för Arbetsförmedlings bedömning att ärendeindelning är mer ändamålsenligt än en personlig handläggare utifrån myndighetens uppdrag och arbete.
Att överge ett system med personlig handläggare är en mycket stor förändring, och det saknas enligt IFAU forskningsstöd för vilka effekter som kan tänkas uppstå. Det är möjligt att effekterna blir positiva, även om det finns tydliga exempel på risker och svårigheter med ett ärendeindelat system. Det hade varit värdefullt med någon form av försöksverksamhet innan en sådan förändring genomförs.

Datatillgång ur ett forskningsperspektiv
IFAU använder registerdata från Arbetsförmedlingen i många forskningsprojekt. I många avseenden innehåller Datalagret data av hög och detaljerad kvalitet. Datalagret kan dock upplevas som relativt snårigt med i vissa fall bristande dokumentation. Ibland kan det vara svårt att få en överblick över vilken data som finns om de arbetssökande och verksamheten på Arbetsförmedlingen. Det är inte heller alltid så att all väsentlig information om t.ex. en insats samlas in till Datalagret.
IFAU vill betona att god datatillgång är en förutsättning för bra utvärdering och forskning. En digitalisering av Arbetsförmedlings verksamhet, och vad vi förstår, en helt ny typ av IT-struktur, möjliggör dels att mer av Arbetsförmedlingens verksamhet kan samlas i register och tillgängliggöras för forskning, dels att data kan dokumenteras på ett enklare och mer transparent sätt än vad som är fallet idag. IFAU ser gärna att detta perspektiv på registerdata beaktas när en ny infrastruktur för IT byggs upp på Arbetsförmedlingen.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. Martin Söderström har varit föredragande.

Olof Åslund

Martin Söderström