Betänkandet Cirkulär migration och utveckling (SOU 2011:28)

Betänkandet lämnar en stor mängd förslag kopplade till förutsättningarna för och effekterna av internationell rörlighet, i synnerhet så kallad cirkulär migration. IFAU delar i grunden kommitténs positiva syn på ökade möjligheter till fri rörlighet och kommenterar huvudsakligen ett begränsat antal förslag med direkt koppling till arbetsmarknaden.

Effekter av internationell rörlighet – kunskapsläget

Betänkandet redovisar en tydligt positiv syn på cirkulär migration – individer, ursprungs- och mottagarländer bedöms alla kunna vara vinnare. Det finns goda principiella och teoretiska skäl att se ökade möjligheter till rörlighet som positivt både ur ett individ- och arbetsmarknads-/samhällsperspektiv. Men det är ändå värt att påpeka att den samlade bilden från den empiriska forskningen ännu inte är helt klar, och att flera studier indikerar att effekterna varierar mellan länder (se t.ex. Beine m.fl. 2008). Detta är inte överraskande med tanke på att tillgången till data är begränsad (t.ex. avseende individers faktiska rörlighet) och att processerna är mycket komplexa med en stor mängd kanaler (individuell rörlighet, remitteringar), intermediära faktorer (humankapitaluppbyggnad, sociala nätverk) och ekonomiska och sociala utfall (ekonomisk tillväxt, handel, sysselsättning, konsumtionsmöjligheter, demokratiutveckling).

IFAU menar att detta hade kunnat framgå tydligare i betänkandet. Att vara öppen med att det finns osäkerhet, både för- och nackdelar, och att en förändring kan vara positiv för en individ/grupp/nation, men negativ för en annan ökar trovärdigheten i resonemangen kring komplexa frågor.

Spårbyte för tidigare asylsökande

IFAU menar att det rimliga är att relatera kraven till individens anknytning till arbetsmarknaden och inte till en eller ett begränsat antal arbetsgivare. Verifieringen av arbetsmarknadsanknytningen borde i princip kunna ske på samma sätt som vid ansökan om arbetslöshetsersättning och därmed baseras på arbetad tid.

Uppehållstillstånd för näringsidkare

Betänkandet konstaterar att få personer söker uppehållstillstånd som näringsidkare och att en stor del av ansökningarna avslås. IFAU menar att det inte är uppenbart att ändrade regler eller en annan organisation för bedömning av affärsplaner skulle ha särskilt stor effekt på antalet personer som kommer till Sverige på detta sätt. Få personer har sitt första arbete som egenföretagare, vilket t.ex. kan förklaras av att det krävs erfarenhet och kontakter för att starta ett hållbart företag (Erikson m.fl. 2007). I den mån syftet med förändringarna är att få fler företag verksamma i Sverige skulle det behövas ett bättre underlag för att bedöma om andra strategier kan ha större effekt, t.ex. åtgärder för att förmå utländska företagare att investera i Sverige och anställa personer som redan har kunskap om den svenska marknaden.

Rätt till bibehållen SGI vid återflyttning

Betänkandet föreslår utökade möjligheter till bibehållen SGI för den som återflyttar till Sverige. Det går att se åtminstone två möjliga argument för detta: (i) individer ska ha rätt att i ett senare skede ta del av förmåner man har upparbetat rätten till; (ii) möjligheten ökar rörligheten vilket ses som något positivt. Mot detta står risken för missbruk, t.ex. att människor (skenbart) flyttar tillbaka till Sverige för att ta del av t.ex. föräldrapenning.

Argument (i) är mer principiellt, men rörlighetsmönster som indikerar missbruk kan studeras empiriskt. En informativ uppföljning kan baseras på rika registerdata. Vill man på ett trovärdigt sätt studera vilka effekter reformen har haft bör man också implementera reformen på ett sådant sätt att en effektstudie blir möjlig.

Möjligheter att söka arbete i tredje land med bibehållen arbetslöshetsersättning

IFAU är i princip positivt till att stimulera möjligheten att söka arbete i länder även utanför EU/EES. Bibehållen ersättning ökar attraktiviteten i att också söka arbete utomlands, allt annat lika. Men det finns också andra aspekter att beakta vid utformningen av regelverket, t.ex. icke-monetära kostnader som påverkar den sökande. Det relativt låga antalet utlandssökande inom EES kan möjligen tolkas som att administrativa procedurer påverkar benägenheten att söka arbete utanför Sverige. Det verkar sannolikt att dessa procedurer åtminstone inte skulle vara enklare när det rör sig om tredjeland.

Det är naturligtvis viktigt att ha ett regelverk som inte öppnar för missbruk. Då det rör sig om ett relativt litet antal individer är argumentet i högre grad principiellt än samhällsekonomiskt. Om kostnaderna för övervakning är stora bör de tydligt vägas mot risken för missbruk och de totala kostnaderna för dessa. Möjligheten att till en rimlig kostnad kontrollera att individen faktiskt är aktivt arbetssökande är begränsad redan inom Sverige, och sannolikt avsevärt mindre i andra länder. Det kan i så fall vara motiverat med en lägre grad av kontroll för att minska kostnaden för såväl det offentliga som för individen.

Det är bara sökande med arbetslöshetsersättning som påverkas direkt av förslaget. Då en betydande andel av de sökande med utländsk bakgrund saknar arbetslöshetsersättning (SOU 2011:2) finns risken att förslaget inte hjälper just personer som har haft svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden och som ser bättre möjligheter i andra länder. IFAU har dock inget konkret förslag på hur ett mer generellt stöd skulle kunna utformas.

Data över internationell rörlighet

IFAU är positivt till en ökad dialog mellan myndigheter och andra organisationer rörande databehoven för forskning. En viktig källa i detta är redan existerande register. En viktig uppgift är att dessa görs tillgängliga för forskarsamhället till en rimlig tidsmässig och finansiell kostnad. Som påpekas i utredningen skulle månadsdata över t.ex. arbetsinkomster i kombination med tillförlitlig migrationsstatistik kunna bidra till en förbättrad förståelse för den internationella rörlighetens mönster och konsekvenser.

Bättre statistik över var individer faktiskt befinner sig under olika tidsperioder kan också ha stor betydelse i studier som inte primärt är intresserade av migrationen som sådan – t.ex. blir statistik rörande ställningen på arbetsmarknaden baserad på inkomster och arbetad tid missvisande för individer som inte officiellt har utvandrat men som de facto befinner sig i andra länder.

I detta ärende har generaldirektören Olof Åslund beslutat. I den slutliga handläggningen har också Kristina Sibbmark deltagit.

Referenser

Beine, M. F. Docquier och H. Rapoport (2008):”Brain Drain and Human Capital Formation in Developing Countries: Winners and Losers” the Economic Journal, 118 (April), s. 631–652.

Erikson, R, A Sjögren, O Nordström Skans och O Åslund (2007) “Ungdomars och invandrades inträde på arbetsmarknaden 1985-2003” Rapport 2007:18, IFAU.

SOU 2011:2 Välfärdsstaten i arbete – Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete, Bilaga 8–12 till Långtidsutredningen 2011.