Hållbar socialtjänst SOU 2020:47

Sammanfattning

IFAU har granskat utredningens förslag med utgångspunkt i vårt uppdrag att följa upp och utvärdera arbetsmarknads- och utbildningspolitik samt arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen. Vi begränsar därför våra synpunkter till de förslag och resonemang som rör förutsättningarna för forskning, uppföljning och utvärdering, vilket behandlas i kapitel 12, 14, 15, 17 och 24.

IFAU tillstyrker förslaget om att ett uttryckligt krav på uppföljning införs i socialtjänstlagen (12.3.3).

IFAU är positivt till förslaget om att regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att lämna förslag till hur ett nationellt stöd till uppföljning kan utvecklas (12.3.4).

IFAU tillstyrker förslaget om en ny bestämmelse i socialtjänstlagen om att verksamhet inom socialtjänsten ska bedrivas utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet (14.3.1).

IFAU är positivt till förslaget om att regeringen bör tillsätta en utredning om hur en fungerande kunskapsstyrning som säkerställer samarbete mellan kommuner och mellan stat och kommun kan säkras (14.3.3).

IFAU tillstyrker förslaget om att regeringen bör tillsätta en utredning om professionernas roll inom socialtjänsten (14.4.6).

IFAU tillstyrker förslaget om en ny lag om socialtjänstdataregister (15.10.4)

IFAU tillstyrker i huvudsak de förslag som lämnas i 15.10.6 om att personuppgifter i ett socialtjänstdataregister ska få behandlas för framställning av statistik och för de ändamål som nämns i punkt 1–3 (t.ex. uppföljning, utvärdering och forskning). Däremot tycker vi inte att det ska preciseras i lagen (punkt 2) inom vilken typ av forskning statistiken får användas. Istället bör uppgifterna få användas för ”forskning” utan vidare precisering i lagen.

IFAU är i huvudsak positivt till resonemangen och förslagen i 15.10.7 om vilka personuppgifter som får behandlas. Vi noterar att utredningen talar om ”kategorier av uppgifter”. Det är i vissa fall inte helt tydligt vad som ryms inom de kategorier av data som anges.

IFAU är positivt till förslagen om att Socialstyrelsen för framställningen av statistik ska få hämta personuppgifter genom samkörning (15.10.8), om utlämnande av personuppgifter och sekretess (15.10.9) och om ändringar i bilagan till förordningen om den officiella statistiken (15.10.11).

IFAU tillstyrker de förslag om krav på dokumentation, och undantag från krav på dokumentation, som anges i 17.5.1.

IFAU ser positivt på utredningens bedömning om att regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att se över myndighetens föreskrifter om handläggning och dokumentation (24.7.3).

Synpunkter

Kunskap, statistik och uppföljning

IFAU delar utredningens utgångspunkt att kvaliteten på insatser inom socialtjänsten kan stärkas genom en kunskapsbaserad verksamhet som bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet. Vi instämmer i bedömningen att detta förutsätter tillgång till relevanta analyser och statistik. Därför ställer IFAU sig positivt till de bedömningar som utredningen gör, och de förslag som läggs fram, om en kunskapsbaserad socialtjänst och om en utökad nationell statistik inom området. Vi vill särskilt understryka behovet av en personuppgiftsbaserad statistik. Detta ökar möjligheterna att ta fram ett bra kunskapsunderlag. I linje med resonemangen ovan delar vi även utredningens bedömning att uppföljning är viktigt för att säkerställa god kvalitet inom socialtjänsten. Därför ser IFAU positivt på förslaget om att införa ett krav om uppföljning i Socialtjänstlagen.

Forskning

Det primära ändamålet för den nya lagen om socialtjänstdataregister är statistikinsamling. Som sekundärt ändamål anges bland annat uppföljning, utvärdering och forskning. Vad gäller forskning preciserar utredningen i punkt 2 att det handlar om ”forskning inom socialtjänsten och sådan verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1993:387) om stöd till vissa funktionshindrade” (s. 623). IFAU anser att användningen av den data som samlas in inte bör avgränsas på detta sätt. Statistiken kommer med största sannolikhet även att vara användbar i studier som har andra fokus än just detta. Att avgränsa användningsområdet riskerar att minska samhällsnyttan av statistiken. IFAU föreslår därför istället att ”forskning”, utan vidare precisering av vilken forskning det kan handla om, bör vara ett (sekundärt) ändamål för behandlingen av personuppgifter som samlas in med stöd av lagen. Notera att det inte innebär att statistiken kan användas i vilka sammanhang som helst, eftersom det alltid krävs en etikprövning när känsliga personuppgifter används i forskning och en sekretessprövning vid utlämnande av ansvarig myndighet.

Enhetlig registrering av statistik och dokumentation

Det är viktigt med en genomtänkt och enhetlig registrering av insatser och aktiviteter, samt en god dokumentation av detta. Med 290 kommuner – och en mängd offentliga och privata aktörer som verkar inom socialtjänstens olika områden – finns det en uppenbar risk för att den individbaserade statistiken kommer att ha brister. IFAU har genomfört forskningsprojekt (och samlat in individdata) om kommunala arbetsmarknadsinsatser riktade till bland annat mottagare av ekonomiskt bistånd. I detta arbete har vi stött på stora problem med de uppgifter som kommer från kommunerna. För att det ska vara möjligt att realisera målet om en kunskapsbaserad socialtjänst vill vi poängtera behovet av att rätt uppgifter samlas in och dokumenteras på ett enhetligt vis.

I utredningen återfinns en lista över kategorier av uppgifter som får behandlas i den nationella statistiken (15.10.7). Det är rimligt att utredningen i flera fall inte anger konkreta variabler. Men det innebär samtidigt att det inte är helt uppenbart om vissa centrala uppgifter kommer att samlas in. Vad gäller kommunala arbetsmarknadsinsatser, som vi själva har erfarenhet av att studera, är det till exempel viktigt att veta start- och slutdatum, vem som har anordnat insatsen (kommun, privat aktör etc.) och vilken kategori av insats det handlar om (t.ex. utbildning, praktik eller liknande). Utifrån den lista som anges i 15.10.7 kan vi inte vara helt säkra på att den typen av viktiga uppgifter kommer att registreras enhetligt i den nationella statistiken. Det är för oss inte heller tydligt vilken statistik som samlas in inom ramen för kategori 11 (”närstående inom missbruks- och beroendevård”).

Utredningen föreslår att regeringen ska ge Socialstyrelsen i uppdrag att se över myndighetens föreskrifter och instruktioner om handläggning och dokumentation (avsnitt 24), vilket IFAU är positivt till. Med tanke på den otydlighet som finns om vad som innefattas i de kategorier av uppgifter som nämns i 15.10.7 är det viktigt att Socialstyrelsen säkerställer att de variabler som är nödvändiga för att det ska gå att följa upp och utvärdera det lagstiftaren avser kommer att samlas in och dokumenteras.

I utredning återfinns skrivningar som kan tolkas som att dokumentationen bör minska. Det konstateras bland annat att ”mycket tid läggs på administration och dokumentation” samt att ”en alltför detaljerad styrning minskar handlingsutrymmet för professionen” (s. 942). IFAU instämmer i mångt och mycket i beskrivningen, men vi vill understryka att en enhetlig och god dokumentation är avgörande för möjligheterna till uppföljning, utvärdering och forskning, vilket är nödvändigt för att Socialtjänstens verksamhet ska kunna bedrivas utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. I en översyn av vilken dokumentation som ska krävas är det således viktigt att eventuella ambitioner om att förenkla handläggning och dokumentation samtidigt inte försvårar möjligheterna till uppföljning, utvärdering och forskning. IFAU noterar dock att detta uppmärksammas på ett förtjänstfullt sätt i andra delar av utredningen (se t.ex. s. 729).

I avsnitt 17.5 återfinns resonemang och förslag om krav på dokumentation vid insatser utan behovsprövning som IFAU tillstyrker. Här anger utredningen att det ibland kan finnas ett behov av anonymitet för att socialtjänsten ska kunna nå vissa enskilda. Socialnämnden ska därför i vissa fall ha möjlighet att besluta att personliga förhållanden (t.ex. namn, personnummer och adress) inte ska registreras (s. 731–732). Andra uppgifter som krävs för uppföljning på gruppnivå får dock inte undantas, exempelvis information om att en anonym individ deltagit i en specifik insats vid ett specifikt tillfälle. IFAU vill understryka värdet av att den här typen av ”avidentifierade uppgifter” samlas in i de fall där anonymiteten har bedömts som viktig. Det är lätt hänt att ingen information alls samlas in, vilket väsentligen försvårar uppföljning, utvärdering och forskning.

Professionerna inom socialtjänsten

I avsnitt 14.4 diskuterar utredningen professionernas roll och beslutsordningen i en kunskapsbaserad socialtjänst. IFAU ser frågorna som centrala i sammanhanget och tillstyrker därför förslaget (14.4.6) om att en utredning tillsätts för att undersöka området. Vi noterar att det egentligen hade varit önskvärt att utreda detta innan en större revidering av socialtjänstlagen, eftersom frågorna är svåra att separera från varandra. Samtidigt menar vi att det inte är rimligt att invänta en sådan utredning innan eventuella lagändringar.

I detta ärende har generaldirektören Maria Hemström Hemmingsson beslutat. Docent Martin Lundin har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också Fil. Dr. Ulrika Vikman deltagit.