Validering för kompetensförsörjning och livslångt lärande (SOU 2019:69)

Sammanfattning

IFAU ställer sig bakom förslagen om en ny definition av validering och inrättandet av en valide­ringsförordning.

      Utveckling och genomförande av validering involverar många aktörer. IFAU menar att samordning av dessa motiverar inrättandet av ett Validerings­råd men att två begränsningar bör läggas på rådet: dess mandat bör vara tidsbegränsat och utvärdering bör inte ingå bland dess uppgifter

     IFAU stöder förslaget att i ESF-projekt avseende validering lösa den s.k. medfinansieringen med nationellt avsatta medel. Detta bör dock inte bara gälla validering av anställdas kompetenser utan även av arbetslösas, anser IFAU.

     IFAU håller med utredningen om att ytterligare resurser behövs för utbild­ning, statistik och forskning om validering. Vad gäller insamling av statistik saknar IFAU dock konkreta förslag om hur befintliga brister ska avhjälpas. IFAU vill understryka den brist på empiriskt baserad kvantitativ forskning som utredningen påpekar. IFAU instämmer i att forskning om validering, bör lyftas fram i den kommande forsknings­propositionen men är tveksamt till utredningens förslag om riktade utlysningar för forskning om validering.

     IFAU är positivt till ett nytt statsbidrag, administrerat av MYH, för stöd (med högst 50 %) till kostnaderna för utveckling av modeller för bransch­validering av yrkeskompetens. Men IFAU menar att anpassning av validerings­modeller som används i våra nordiska grannländer till svenska förhållanden torde vara mycket kostnadseffektivt och därför bör prioriteras minst lika högt som utveckling av valideringsmodeller för nya kvalifikationer.

     IFAU avstyrker förslaget att Tillväxtverkets uppdrag fortsatt ska omfatta att etablera och upprätthålla regionala strukturer för validering.

     IFAU är kritiskt till förslaget att betyget E ska kunna valideras utan prövning i gymnasiet och komvux samt, mot intyg, från folkhögskola eller utländsk utbildning på gymnasial nivå.

Ny definition av, och förordning för, validering

IFAU menar att det är naturligt att, som utredningen gör, föreslå en ny definition av validering som direkt anknyter till den svenska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande, SeQF, och som, därmed, följer EU:s rekommendation om en sådan koppling. SeQF-kodning tydliggör vilken kompetens som en kvalifikation motsvarar och ökar därigenom värdet av ett valideringsintyg. Den föreslagna förordningen ska också omfatta samtliga kvalifikationer som ingår i SeQF.

Inrättandet av Valideringsråd

Mot bakgrund av att validering har diskuterats till och från i offentliga utredningar i över 20 års tid (sedan 1998) finns det anledning att fästa tilltro till utred­ningens farhåga att arbetet riskerar att stanna av när det inte längre finns en pådrivande och stödjande kraft. Dessutom gör det faktum att validerings­arbetet äger rum på flera olika nivåer, i olika sektorer av ekonomin och bedrivs av ett stort antal ansvariga myndigheter och organisationer att det finns ett uppenbart behov av ett samordnande organ.

     Utredningen argument för att detta organ bör ta formen av ett Validerings­råd har IFAU inga invändningar emot. Däremot menar IFAU att rådets mandat bör vara tidsbegränsat. Skälet är att IFAU i första hand ser Valideringsrådet som garant för uppbyggnaden av en välutvecklad validerings­infrastruktur. När denna struktur är på plats torde behovet av Valideringsrådet minska. IFAU menar att Valideringsrådet i detta avseende skiljer sig från andra råd, t.ex. Finanspolitiska rådet, vars tjänster regeringen löpande tar i anspråk. Om IFAU:s förmodan skulle visa sig vara felaktig finns det möjlighet att omför­handla rådets mandat när den tidsbegränsade perioden är till ända.

     Hur länge rådets mandat bör gälla är svårt att ange. IFAU menar dock att en undre gräns på fem år och en övre gräns på tio år bör vara en rimlig utgångspunkt för en närmare diskussion.

     Utredningen föreslår att Valideringsrådet ska ansvara för:

• gemensam kompetensutveckling för valideringsutförare,
• övergripande information om validering,
• samlad uppföljning och utvärdering, samt
• identifiera behov av validering och initiera insatser.

Av dessa uppgifter anser IFAU att ansvaret för utvärdering bör strykas. Givet att rådet ska ansvara för att initiera insatser (jfr sista punkten) finns det annars en uppenbar risk att rådet kan komma att utvärdera sina egna initiativ, vilket inte kan göras på ett trovärdigt sätt.

Validering inom ramen för ESF-projekt, utan medfinansiering

IFAU tycker att det är bra att utredningen föreslår att i projekt avseende validering som administreras av svenska ESF-rådet bör medfinansieringen lösas med nationellt avsatta medel. Medfinansieringskravet innebär att projekt som får finansiellt stöd av ESF-rådet inte finansieras fullt ut – projekten måste själva ordna finansiering av en stor del av projektkostnaderna, oftast 50 procent. Även om medfinansieringen inte behöver bestå av kontanta medel utan kan utgöras av andra resurser, är medfinansieringskravet ett stort hinder för många potentiella projekt, i synnerhet projekt som riktar sig mot grupper som är i särskilt stort behov av validering, antingen för att fastställa behov av vidareutbildning eller för att verifiera kompetens införskaffad på informell väg.

     Sådana grupper finns bland såväl arbetslösa som anställda. Utredningen verkar dock mena att arbetslösa inte bör omfattas av förslaget om avlyft medfinansiering: ”Medel för samma ändamål som i programområde 2 (ESF-rådets program för arbetslösa, IFAU:s anmärkning) finns framför allt inom den ordinarie arbetsmarknadspolitiken. Om behov finns av förstärkning av den nationella arbetsmarknadspolitiken bör detta framför allt ske genom utökade ramar för den ordinarie arbetsmarknadspolitiken.” (s. 255) IFAU menar att detta är ett besynnerligt ställningstagande. Valideringsinstrumentet är av största betydelse inte bara för utbildningssystemet utan även för arbetsmarknaden, vilket också påpekas på andra ställen i utredningen. Förslaget bör därför omfatta validering inom ESF-projekt oavsett om dessa ligger i programområde 2 eller inom programområde 1 (som avser stöd till kompetensutveckling för anställda, IFAU:s anmärkning).

Ytterligare resurser till utbildning, statistik och forskning om validering

På ett allmänt plan är IFAU positivt till utredningens förslag om ytterligare resurser till utbildning, statistik och forskning om validering. IFAU instämmer också, med emfas, i utredningens konstaterande att en av förklaringarna till bristen på empiriskt baserad kvantitativ forskning är bristen på tillförlitlig statistik om validering.

     I dagsläget finns flera myndigheter med ansvar för statistik om validering: MYH, Af, SCB och Skolverket. I enlighet med utredningens förslag lär UKÄ tillkomma. Det stora antalet statistikansvariga myndigheter reser två frågor som tyvärr inte diskuteras i utredningen. Den första frågan rör vilka uppgifter som ska samlas in – att, som i utredningen, tala om omfattningen av validering (antalen) är otillräckligt. Den andra frågan avser behovet av standardisering och samordning av statistikinsamlingen.

     Vad gäller vilka uppgifter som bör samlas in är det viktigt, för såväl besluts­fattare som forskare, att kunna bilda sig en uppfattning om hur valideringen gick till och vad den omfattade (inte bara att den ägde rum). IFAU menar att Valideringsrådet bör få i uppgift att tillsammans med de statistikansvariga myndigheterna ta fram förslag på vilken information som ska inhämtas och i vilken form detta bör ske (standardiseringsfrågan). Ansvaret för samordningen av statistikinsamlingen bör ligga på SCB, anser IFAU, eftersom SCB är den myndighet som har störst erfarenhet av att koordinera insamling av data.

     IFAU stöder utredningens förslag om att forskning om validering, bör lyftas fram i den kommande forsknings­propositionen. Däremot ställer sig IFAU inte bakom utredningens förslag om en riktade utlysning till forskning om valide­ring, inom ramen för det nationella forskningsprogram om arbetslivsforskning som administreras av Forte, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd. Att betona att (även) forskning om validering kan finansieras inom ramen för detta forskningsprogram är utmärkt. Öronmärkning av medel för ändamålet, dvs. en riktad utlysning, har däremot nackdelen att det binder upp knappa forskningsmedel för ett ändamål om vilket man inte vet att det kan generera god forskning. Detta är inte bara olyckligt i sig utan har dessutom den allvarliga bieffekten att annan angelägen, och potentiellt bättre, forskning utestängs. Motsvarande argument kan anföras mot utredningens resonemang om att prioritera forskning om validering inom ramen för de medel som Vetenskapsrådet Utbildningsvetenskapliga kommitté fördelar.[1]

Statsbidrag till MYH att fördela för utveckling av branschvalidering

Utredningens förslag om ett nytt statsbidrag, administrerat av MYH, för stöd (med högst 50 %) till kostnaderna för utveckling av modeller för bransch­validering av yrkeskompetens kan vara berättigat, menar IFAU. Att ansökan om medel ska vara undertecknad av branschens arbetsgivar- och arbetstagarpart är också något som IFAU tillstyrker.

     Men IFAU anser att en formulering i utredningens förslag bör ändras, nämligen formuleringen ”Vid fördelning av statsbidrag ska ansökningar särskilt prioriteras som avser insatser som syftar till att utveckla nya och revidera befintliga kvalifikationer …..” (s. 280).  Det problem som IFAU ser med denna formulering är att den inte täcker möjligen att ge bidrag till anpassning till svenska förhållanden av valideringsmodeller som används i våra nordiska grannländer. Detta är olyckligt eftersom detta torde vara den snabbaste och mest kostnadseffektiva vägen att få väl fungerande valideringsmodeller på plats.

Tillväxtverket ska fortsatt stödja regionala strukturer för validering

Tillväxtverket har under perioden 2018–2020 i uppdrag att stödja regionernas arbete inom kompetensförsörjningsarbetet, inklusive validering. Regeringen har avsatt 80 miljoner för ändamålet, dvs knappt 27 miljoner per år. Utredningen föreslår att detta tidsbegränsade uppdrag omvandlas till ett mer långsiktigt dito. Inget sägs dock om hur långsiktigt uppdraget ska vara och hur mycket (ytterligare) medel som staten bör avsätta för verksamheten.

     IFAU anser att dimensionen bransch (jfr föregående avsnitt) är viktigare än den regionala dimensionen, i arbetet med att skapa ett valideringssystem.  Dessutom är det IFAU:s åsikt att det uppdrag som Tillväxtverket har för närvarande bör följas upp och utvärderas innan det kan bli aktuellt för staten att tillskjuta ytterligare medel. Av dessa två skäl avstryker IFAU förslaget.

Betyget E ska kunna valideras utan prövning, på gymnasial nivå

Utredningen föreslår att: ”En elev som vid validering har bedömts ha till­räckliga kunskaper i en kurs för att nå upp till minst kunskapskraven för betyget E ska av rektor kunna ges betyget E utan att eleven genomgår prövning. Motsvarande möjlighet ska också gälla elever som har betyg eller intyg från studier vid folkhögskola eller i utlandet.” (s. 327)

     IFAU är kritiskt till detta förslag, av flera anledningar. För det första menar IFAU att validering utan prövning saknar mening. Hur ska man kunna göra bedömningen att eleven besitter kunskaper motsvarande minst betyget E utan att undersöka om så är fallet, dvs genomföra en prövning? För det andra anser IFAU att förslaget är missriktat i den meningen att det undergräver både valideringens och utbildningsanordnarnas legitimitet, genom att det öppnar för godtyckliga bedömningar. Detta gäller inte bara gymnasieskolan och komvux utan även folkhögskolor och utländska utbildningsanstalter. För det tredje ser IFAU en tydlig risk för att förslaget kan skapa problem i efterföljande utbild­ningsled och yrkesverksamhet. Validering utan prövning på gymnasienivå kan ge en elev behörighet till högre studier på otillräckliga grunder, en behörighet som kan utnyttjas för tillträde till en undermålig högre utbildning, som i sin tur ger inträde till ett yrke för vilken personen saknar nödvändig kompetens (jfr. Uppdrag gransknings rapportering i februari 2020 om inkompetenta sjuksköterskor utbildade i Rumänien).

I detta ärende har generaldirektören Maria Hemström Hemmingsson beslutat. Ställföreträdande generaldirektören Erik Mellander har varit föredragande.

Maria Hemström Hemmingsson

Erik Mellander

[1] Till dessa principiella argument kan i det här fallet ett praktiskt argument läggas, nämligen den brist på tillförlitliga data om validering som (tillsvidare) föreligger.