Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt

IFAU har granskat utredningens analys av pensionsavgiften, tjänstepensionerna och riktåldern för pension utifrån vårt uppdrag att bland annat utvärdera arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen.

Sammanfattning

Utredningen lämnar inga förslag utan ger ett analysunderlag inför ett eventuellt beslut om att ändra pensionsavgiften.

• IFAU delar utredningens slutsats att frågan om pensionsavgiften räcker för att upprätthålla pensionsnivåerna inte kan besvaras entydigt. Svaret beror på hur pensionsnivån definieras och vid vilken pensionsålder nivån ska nås (kapitel 7). Det är lagstiftaren som behöver klargöra vilken pensionsnivå som ska uppnås och vid vilken pensionsålder.
• En höjd pensionsavgift ger begränsad effekt på pensionen för dem som har garantipension, eftersom garantipensionen minskar när den inkomstgrundade pensionen ökar (avsnitt 5.5). IFAU anser därför att en höjd pensionsavgift behöver vägas mot andra sätt att stärka pensionen för personer med garantipension.
• IFAU anser att det behöver belysas ytterligare hur en höjd pensionsavgift ska finansieras och vad finansieringen innebär för hushållen och arbetsmarknaden (avsnitt 4.6.2).
• IFAU efterfrågar analyser av hur alternativa antaganden om den långsiktiga löneutvecklingen, livslängden och sysselsättningen påverkar beräkningarna. Riktålderns effekt på de faktiska pensionsåldrarna bör också följas upp (avsnitt 6.1.2).

Diskussion

Pensionsnivån och pensionsåldern är upp till lagstiftaren att bestämma

Enligt direktiven ska utredningen analysera om den nuvarande pensionsavgiften är på rätt nivå för att ”upprätthålla pensionsnivåerna”. Remissmissivet talar i stället om att ”upprätthålla en långsiktigt rimlig pensionsnivå”. Varken direktiven eller remissmissivet anger vad som menas med att pensionsnivån upprätthålls. Utredningen hanterar oklarheten genom att dela upp uppdraget i två frågor (avsnitt 1.2). Den första är om pensionsavgiften räcker för att nå de pensionsnivåer som var ambitionen när dagens pensionssystem infördes genom 1990-talets pensionsreform. Den andra frågan är om pensionsavgiften räcker för att upprätthålla dagens pensionsnivåer i framtiden.

Ambitionen vid 1990-talets pensionsreform var att den allmänna pensionen för en person med genomsnittlig lön skulle motsvara ungefär 56 procent av lönen under arbetslivet, före skatt. Nivån förutsatte att pensionsåldern höjs när medellivslängden ökar, så att relationen mellan tid i arbete och tid som pensionär hålls konstant mellan generationer. En sådan pensionsålder kallas av utredningen fullt livslängdsjusterad (avsnitt 4.3.3). Sedan 2026 är pensionssystemets åldersgränser, som åldern för garantipension och den lägsta åldern för att ta ut allmän pension, knutna till riktåldern. Riktåldern fastställs varje år av regeringen utifrån medellivslängden. Den fullt livslängdsjusterade pensionsåldern är högre än riktåldern.

Med dagens pensionsavgift och pensionering vid riktåldern blir den allmänna pensionen för en person med medianlön enligt utredningen 51–53 procent av lönen under arbetslivet före skatt, alltså strax under pensionsreformens ambition. Beräkningen bygger på ett antagande om premiepensionens avkastning som är lägre än den faktiska historiska avkastningen. Med den faktiska historiska avkastningen når den allmänna pensionen ambitionen redan i dag (avsnitt 5.2.3). Vid en fullt livslängdsjusterad pensionsålder nås ambitionen även med det lägre avkastningsantagandet. I kapitel 7 anser utredningen därför att det är upp till lagstiftaren att bestämma vilken pensionsnivå som ska uppnås och vid vilken pensionsålder. IFAU instämmer i detta.

En höjd pensionsavgift ger begränsad effekt för dem som har garantipension

Svaret på den andra frågan, om dagens pensionsnivåer kan upprätthållas i framtiden, beror bland annat på vilket mått på pensionsnivån som väljs. Justerat för inflation får framtidens pensionärer högre inkomster än dagens pensionärer. Räknat som andel av inkomsterna i den arbetande befolkningen blir den allmänna pensionen däremot lägre över tid. I utredningens simulering av den framtida befolkningen antas lönerna växa med 1,6 procent per år utöver inflationen, medan garantipensionen antas växa med 0,6 procent per år utöver inflationen. Garantipensionen växer alltså en procentenhet långsammare per år än lönerna. Räknas tjänstepensionen in håller den totala pensionen i genomsnitt jämna steg med inkomsterna i den arbetande befolkningen. Genomsnittet döljer dock stora skillnader. För personer med låga livsinkomster, som har en mindre andel tjänstepension och är beroende av garantipension, sjunker den totala pensionen i förhållande till dem som arbetar. IFAU anser därför att en bedömning av pensionsavgiftens nivå bör väga in hur pensionerna utvecklas för olika grupper, inte bara i genomsnitt.

För personer med garantipension ger en höjd pensionsavgift dessutom begränsad effekt på pensionen, eftersom garantipensionen minskar när den inkomstgrundade pensionen ökar. För dem med mycket låg inkomstgrundad pension minskar garantipensionen krona för krona, och en höjning ger då ingen högre pension alls. IFAU anser därför att en högre pensionsavgift behöver vägas mot vad ett längre arbetsliv eller en höjd garantipension skulle innebära för olika grupper. Utredningen konstaterar själv att det krävs beslut av lagstiftaren för att de som är beroende av garantipension inte ska halka efter dem som arbetar.

Finansieringen av en höjd pensionsavgift behöver belysas

Utredningen räknar på en höjning av pensionsavgiften från dagens 17,21 till 18,5 procent av lönen. I beräkningarna antas höjningen ske genom att ålderspensionsavgiften i arbetsgivaravgiften höjs och den allmänna löneavgiften, som är en skatt till staten, sänks lika mycket. För de flesta anställda betalar arbetsgivarna då lika mycket som förut, men en större del går till pensionssystemet och en mindre del till staten, som förlorar skatteintäkter. För anställda som arbetsgivaren inte betalar allmän löneavgift för, till exempel anställda som vid årets början har fyllt 67 år, ökar kostnaden. Utredningen beräknar vad omläggningen kostar de offentliga finanserna, men antar i pensionsberäkningarna att statens skattebortfall finansieras på ett sätt som inte direkt påverkar pensionsspararnas disponibla inkomster eller företagens kostnader för att anställa (avsnitt 4.6.2).

Konjunkturinstitutets analys i bilaga 4 tyder på små effekter på hur länge människor arbetar och när de går i pension. Analysen prövar två fall, att staten står för kostnaden och att höjningen finansieras med högre skatt på arbetsinkomster. I det första fallet visar modellen inte hur statens kostnad täcks, och arbetsgivarnas kostnader ingår inte i analysen. IFAU anser att det inför ett beslut behöver framgå hur skattebortfallet ska täckas och vilka effekter olika finansieringsalternativ har på hushållens inkomster, kostnaderna för att anställa och sysselsättningen.

Osäkerheten i de långsiktiga beräkningarna behöver belysas

Långsiktiga beräkningar behövs för att belysa hur en höjd pensionsavgift påverkar pensionerna för olika generationer, men de beräknade pensionsnivåerna år 2100 är mycket osäkra. Utredningen prövar alternativa antaganden om pensionsbeteendet och kapitalavkastningen (bland annat avsnitt 6.2.5 och 6.2.6) samt en tillfällig nedgång i sysselsättningen (bilaga 3), men prövar inte vad som händer om den allmänna löneutvecklingen eller livslängden blir en annan eller om sysselsättningen blir varaktigt lägre. Snabb teknisk utveckling kan förändra både sysselsättningen och lönerna och därmed de inkomster som pensionsavgifterna beräknas på. IFAU anser därför att det inför ett beslut även behöver framgå hur slutsatserna om pensionsavgiftens nivå påverkas av alternativa antaganden.

I simuleringen av den framtida befolkningen antas att personer som är beroende av garantipension skjuter upp pensioneringen ett år varje gång riktåldern höjs ett år, medan övriga antas senarelägga pensioneringen med 60 procent av riktålderns höjning genom att normen för när man går i pension förskjuts (avsnitt 6.1.2). Hur människor anpassar sin pensionering till riktåldern har stor betydelse för den allmänna pensionens utveckling och bör enligt IFAU följas upp nu när åldersgränserna har knutits till riktåldern.

I detta ärende har generaldirektören Martin Söderström beslutat. Spencer Bastani har varit föredragande. Betänkandets särskilda utredare Lisa Laun är verksam vid IFAU och har inte deltagit i beredningen.

Martin Söderström